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十八届三中全会环境政策解读

时间:2013-12-04作者:秦铭徽

 

导读:万众瞩目的十八届三中全会已于20131112日落下帷幕。为期四天的会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,它被广泛认为是“中国改革新进程的总纲领”,将全面指引中国未来近十年政治、经济、文化、社会、生态等领域深入变革的路径。作为一个环境人,在本专题,我们将围绕生态领域的话题,带领读者一起回顾十八届三中全会决定以及公告当中的相关信息以及倾听专家学者以及来自民间的声音。

 

目录:

一、十八届三中全会决定原文摘要

二、十八届三中全会公告摘要

三、总书记说“环境”

四、专家解读

五、媒体快评

六、微博民声

    

     

                

一、十八届三中全会决定原文摘要:

 

十四、加快生态文明制度建设

      建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系,实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度,完善环境治理和生态修复制度,用制度保护生态环境。

(1)健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。

      对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记,形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制。健全能源、水、土地节约集约使用制度。健全国家自然资源资产管理体制,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责。

(2)划定生态保护红线。

      坚定不移实施主体功能区制度,建立国土空间开发保护制度,严格按照主体功能区定位推动发展,建立国家公园体制。建立资源环境承载能力监测预警机制,对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。

(3)实行资源有偿使用制度和生态补偿制度

      加快自然资源及其产品价格改革,全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则,逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围,调整严重污染和地下水严重超采区耕地用途,有序实现耕地、河湖休养生息。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制,提高工业用地价格。坚持谁受益、谁补偿原则,完善对重点生态功能区的生态补偿机制,推动地区间建立横向生态补偿制度。发展环保市场,推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度,建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制,推行环境污染第三方治理。

(4)改革生态环境保护管理体制。

      建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度,独立进行环境监管和行政执法。建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。健全国有林区经营管理体制,完善集体林权制度改革。及时公布环境信息,健全举报制度,加强社会监督。完善污染物排放许可制,实行企事业单位污染物排放总量控制制度。对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度,依法追究刑事责任。

 

 

二、十八届三中全会公告摘要

 

      全会指出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性,加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明,让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流,让发展成果更多更公平惠及全体人民。

      紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革,加快建立生态文明制度,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

三、总书记说“环境”

 

      习近平总书记就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》向十八届三中全会作说明时指出,“我们要认识到,山水林田湖是一个生命共同体,人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律,如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田,很容易顾此失彼,最终造成生态的系统性破坏。由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责,对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”

 

四、专家解读

 

1生态脆弱县取消GDP考核

【原文】

对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。

【解读】

(1)全国工商联环境商会秘书长骆建华:原来一直是GDP导向,看一个地方的发展关键是看GDP增长速度,导致很多地区都是以牺牲环境为代价来换取经济的增长,实际上过去30多年,一直都是环境给发展让步的。现在一些地区的考核中也包含环保,但是,环保占的比重还不够,现在提出来这个(取消GDP考核)是好事。

(2)中央党校国际战略研究所副所长周天勇:生态保护管理体制体现了这么几个意思,首先,在干部考核机制上,不能以GDP为重了。其次就是要有严格的法律制度。还有一个就是要调动社会的积极性,老百姓要去监督。最后一个就是税收和市场,税收就是对一些排放高的要征税,要征环境税,另外可以建立一些碳交易等现代市场机制。这就是系统完整的生态文明体系。

(3)国家行政学院公共管理教研部教授宋世明:我们国家为了更好地进行生态环境保护,为了更好地完善生态环境保护管理体制,建立更加完善的大环保体制刻不容缓。生态环境保护是一个政治问题,是一个民生问题,是一个科学问题。

 

2、国家公园体制应加强建设

【原文】

坚定不移实施主体功能区制度,建立国土空间开发保护制度,严格按照主体功能区定位推动发展,建立国家公园体制。

【解读】

(1)环保部环境与经济政策研究中心主任夏光:国家公园制度是一种资源保护与开发利用实现双赢的先进管理模式,是让生态环境与旅游消费达到共存的国际惯例和普遍适用的规律。其目的既维持和保护原生态系统,又要让该系统满足人们的休闲、健康、旅游需求。国家公园不同于自然保护区,在自然保护区内不可以搞建设和旅游开发。目前,我国国家公园体制存在无序、收费不合理、管理混乱等问题,亟须进一步加强建设。建设国家公园体制,首先需完善国家公园从建立到管理的相关法律法规体系;其次,国家公园有各种类型,如森林、地质遗产等,要立法保护好各类国家公园的生态功能,维持其原有特征;第三,要打破地方垄断,保证公平性,让每个人都能公平享用这一自然资源。

(2)中国环境科学研究院院长孟伟:国家公园体制的基本定位是,借鉴国际先进经验,通过国家公园体制来保护基本生态功能、重要生态系统以及特殊物种和景观。这次《决定》提出我国国家公园体制建设,将在法律层面对生态环境保护起到重大促进和引领作用,也将通过法律形式向全社会传递一个共识:要欣赏、使用但不能破坏生态系统,大家都要来保护生态环境。对于特定生态系统、物种和景观,都应建立国家公园体制。在这方面,中国与发达国家相比有很大差距,美国和加拿大做得比较好。最终,要将国家公园建设成为国家的重要资产和人类的重要遗产。

 

3、损害环境责任终身追究

【原文】

建立生态环境损害责任终身追究制。

【解读】

(1)国家行政学院教授刘旭涛:《决定》从科学发展观的角度,从可持续发展方面,提出了加大对领导干部在资源保护方面的考核,这是改革的一大亮点。所谓建立生态环境损害责任终身追究制,可以理解为一任领导在任时,环境退化没有显现出来,但如果是由于他在任时的决策造成的,即使离任了也要进行问责。问责的手段会有多种情况,将来根据相关部门制定的标准,可能会有免职、警告或者是党内政绩处罚等。传统的干部考核,在内容上比较偏重经济指标,而且很多是短期指标。虽然在2009年的干部考核办法中增加了任期考核,但由于一些地区干部调整比较频繁,任期考核实际上执行得并不是很到位。

(2)环境保护部新闻发言人陶德田:今后,我国将通过终身追责的办法惩处损害环境却一走了之的官员,这也是三中全会在生态环境方面提出的新要求。三中全会对加强环境保护,特别是加强生态环境保护提出若干意见,比如,划定生态红线等,环保部将在中央领导小组的统筹下,将涉及到的问题逐一研究后提出具体方案并向社会公布。

山东大学环境科学与工程学院教授张建:对生态环境造成损害终身追责的提法很好,但必须要有具体可操作的措施,否则可能流于形式,不了了之。因此要切实操作,真正追责,才能起到真正的警示效果。建立生态环境损害责任终身追究制可参考目前已在实行的环境影响评价制度,环评对规划和建设项目可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,后续还有跟踪监测,目前管理十分严格。

 

4、编制自然资源资产负债表

【原文】

探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计。   

【解读】

(1)环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光:编制自然资源的资产负债表是制度上的创新。自然资源的负债表就是财产有一个存量,即消耗量,编制自然资源的资产负债表,就是看你原来有多少资源,消耗了多少,有没有超出极限。这个制度有两个作用,第一是进行经济管理,也就是发展本地经济的时候一定看看资产负债表,是不是在自然资源欠债很多,发展经济要先把自然资源恢复了,把绿化、污染治理了才能进行经济活动;第二是领导干部管理,过去基本没有自然资源核算,只要他为官一任经济发展,GDP搞上去了,城市建设搞得漂亮了,他就提拔走了,至于他留下的荒山、污染的水体就不管了,这样制度是不完善的,这样下去没有人对我们的家园负责任,所以要通过这些信息来评价为官者的政绩。

(2)全国人大环资委调研室主任王凤春:要想编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计,需要快速启动基础性工作。自然资源资产的综合考量比较难,可以先从林业、土地、矿产等单个领域入手,当前首要任务是建立一套自然资源的核算体系,下一步纳入离任领导干部的审计体系中。

(3)北京大学社会发展研究所教授王文章:对领导干部实行自然资源资产离任审计,是给地方官员戴上环境“金箍”。多年来我国不少地区的发展片面地依靠自然资源,但这种竭泽而渔的做法已经行不通了。环境问题的解决根本上还要从干部考核上下工夫。

 

5、扩征资源税抬高污染成本

【原文】

实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则,逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。

【解读】

(1)自然资源保护协会能源、环境与气候变化高级顾问杨富强:资源属于国家统一管理,必须要有偿利用,充分体现资源的价值并防止开采者滥采滥用浪费资源。为此,有必要健全自然资源资产产权制度、用途管制制度和有偿使用制度。从试点的情况来看,资源税的推行是迫切和有效的。财政部在尽快建立资源税的同时取消其他不合理的赋税和费用。而一些稀土资源和稀少资源的开采必须要有严格的产权,没有产权证的单位一律不准从事资源的开采和利用。

(2)财政部财政科学研究所所长贾康:从价格角度切入的改革必然连带到已经被人们所高度重视的资源税改革,资源税改革是推动基础品、能源品价格改革的重要契机,牵一发而动全身。比如,从煤到电的基础能源的比价关系和价格形成机制如何通过改革消除严重扭曲,来反映我们现在在资源环境制约之下特别稀缺而珍贵的资源品、基础品的稀缺性,促使煤炭节能降耗、低碳发展、追求可持续性。但是对煤炭征收资源税后,根据传导机制从煤必然推到电,不可能说煤炭税负上升了以后让煤炭企业全部吸收,这不合乎逻辑,他可能在市场经济中吸收一点,但更多的是要往中下游传导。如果煤炭在开发的环节加上这样的税负以后,如何通过正常的竞争让他往产业链的中游和下游传导是关键,这个传导一定要推到我们电力部门的配套改革。期待着新一轮的价财税联动改革,能如愿推动从煤到电一直到破除典型垄断行业过度垄断等不良因素的配套改革。

 

6、保护修复生态将陆海统筹

【原文】

建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度,独立进行环境监管和行政执法。建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。

【解读】

(1)国家行政学院经济学教研部副主任张孝德:《决定》提出改革生态环境保护管理体制,包括对污染物排放的检测、陆海统筹的生态系统保护修复、林区经营管理体制等五大体系,可以说做到了“全覆盖、无缝隙”,把生态文明建设融入所有环节和领域,找到了落地的制度的东西。在微观上,既要保护资源,又充分利用资源;在宏观上,政府可以无缝隙管理。

(2)创绿中心气候与金融政研部研究员李莉娜:目前的生态环境保护管理体制要进一步改革,以适应环境保护的更高目标和更严要求。在环境监管中,现在只重视事前监管,放松事中监管和缺乏事后监管。缺乏事后监管是造成我国环境恶化和排放量激增的重要原因之一。要严格环境监管部门的职责和干部的考核,真正发挥好环保一票否决的权力。监管工作中采用行政的手段多,缺乏有效的市场手段。

自然资源保护协会能源、环境与气候变化高级顾问杨富强:有些环境污染的危害是跨区域的,如大气污染、雾霾、水污染等都带有区域性,必须加强区域的管理部门的职权和惩罚力度。省级环保部门要对县级环保部门进行直管,减少和摆脱当地政府对县级环境监管机构的任命和影响力。

(2)国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员程会强:改革生态环境保护管理体制,大型能源企业将发挥关键支撑和表率引领作用。

(记者 罗 兰 周小苑 宦佳)  

                                     (以上信息来源:人民网)

链接:

http://paper.people.com.cn/rmrbhwb/html/2013-11/20/content_1327362.htm

 

五、媒体快评

 

      健全农业生态环境补偿制度,是深入贯彻落实科学发展观的具体体现,是加强国家对农业支持保护的制度安排。《决定》明确提出:要健全农业生态环境补偿制度,形成有利于保护耕地、水域、森林、草原、湿地等自然资源和物种资源的激励机制。    

                                          ——新华网

      在生态文明方面,本次公报的最大变化出现在“必须建立系统完整的生态文明制度体制,用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”。其核心在于“产权制度”。这意味着,未来将在严格管理用途的前提下,将动用产权制度的变革,例如通过产权交易来推动生态环境的改善。

                                 ——徐彪(新浪财经专栏作家) 

      前不久结束的十八大三中全会公报进一步的指出紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革,加快建立生态文明制度,生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局的重要性。       

                                  ——中国新能源网

、微博民声

 

【深化生态环境 保护管理体制改革】《决定》强调“加快生态文明制度建设”,从“加强”到“加快”,体现中央对于资源环境领域的形势变化作出新的判断和部署,这就是必须在最短时间里将“建设美丽中国”的可持续发展理念付诸实施。          

                                   ——黔龙网官方

【形成人与自然和谐发展现代化建设新格局】本次会议最大的亮点在于超越以往以经济改革为主题,进行经济、政治、文化、社会以及生态文明建设等领域的“五位一体”体制改革。

                                   ——中国环境报V

  三中全会,天降祥瑞!保护环境,人鸟同醉!

——李蒙不蒙你

                                    

                                         

【中央一号文件有望聚焦生态农业】近期各部委就农业生态环境问题和农业可持续发展模式进行了密集调研。从十八大报告和三中全会的表述看,业界预计未来“可持续发展”将成为我国农业的重要政策取向,“生态农业”将取代“石油农业”成为未来发展方向。

                                  ——北京纵横合力V

【学习贯彻十八大三中全会精神 实现“现代化治理”重在全民参与】今日的中山城市环境优美、社会风气良好,这不是因为那些有不文明举止的人一夜之间变得文明,而恰恰是“举众之力无不胜、积众之智无不成”的指导思想,促使大多数人在感受好处的同时愿意为之付出更多努力。     

                                     ——中山日报V

  十八届三中全会有新意。最让我兴奋的是改善环境,制止污染。而且决心大,有行动。我们又可以看到晨曦,黎明,傍晚和火烧云了…

                                     ——八德堂主V

【划定“生态红线”首次明确提出】中国社会科学院城环所所长潘家华在解读十八届三中全会时表示,从环境保护领域来看,这次也有了一些非常大的突破:特别强调生态文明制度建设,把生态文明制度作为一个非常重要的内容列入在三中全会的文件中。

                                    ——彩虹映天山V

 

 

责任编辑:网站管理员

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