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【专家观点】浅议绿色金融的法律规制

时间:2016-07-07


我国已经成为世界第二大经济体,但在短时间内经济的快速提升也付出了环境污染与资源浪费的代价。因此,为了推进生态文明建设,我国制定了与绿色金融有关的政策,但实施效果却并不明显,这其中的一个重要因素便是绿色金融政策缺乏法律的强制力约束,污染违法成本较低,因此加强绿色金融立法显得十分必要。

绿色金融即金融业在日常经营活动中坚持环保思想,关注生态环境的保护和污染治理等领域,通过金融手段引导社会资本和资源的投入,实现经济效益与环境保护的双赢。绿色金融既包括金融业自身要坚持环保理念,形成绿色、节约的金融发展模式,也包括金融业应为相关的环境产业提供更加便利的金融服务,以推动环保事业的发展。

绿色金融作为一门金融创新与环境保护的交叉学科,兴起于20世纪60年代的美国,通常也被称为可持续性金融sustainable finance),即环境融资(environmentalfinancing)。它主要指从环保角度重新调整金融业的经营理念、管理政策和业务流程从而实现可持续发展,用于评估环境风险、挖掘环境商机并开发绿色金融产品。我国在21世纪之初开始了有关绿色金融的研究,有的研究者对绿色金融的概念进行梳理和辨析,希望以此引起国内学术界对这一新的研究领域的关注;之后便有学者研究国外的绿色金融理论,并试图将之与中国的实际情况相结合,以建设中国的绿色金融理论体系;也有研究者探讨了我国发展绿色金融的必要性;随着学术领域的广泛探讨,越来越多的研究者开始关注在我国建设绿色金融的途径。

2005年以来,特别是党的十七大提出了转变经济发展方式,关于金融业发展的理论研究有了新的突破,绿色金融研究成为金融业发展的研究热点。2007年,我国开始了绿色金融的实践,提出了构建绿色信贷绿色保险绿色证券的绿色金融体系。



绿色金融立法必要性

随着国家对环境保护的重视,我国也出台了各类绿色金融政策,主要有绿色保险、绿色信贷和绿色证券几大类。绿色保险主要是要求存在环境污染可能的企业购买责任险,一旦发生污染事件,能够承担起相应责任;绿色信贷则主要是通过信贷手段引导社会资源更加关注环境保护,如对有环境污染的企业收紧信贷政策,而对那些对环境保护作出贡献的企业则给予一定的信贷优惠政策;绿色证券即在源头上限制污染企业的融资活动,限制这类企业的扩张,达到保护环境的目的。

上述绿色金融政策贯彻效果并不十分理想,这主要是因为绿色金融立法不足。在绿色金融体系中,绿色金融政策与绿色金融立法应该是相互促进的关系,制定绿色金融政策是进行绿色金融立法的前提,而绿色金融政策的实施又离不开法律的保障,二者在我国的绿色金融建设中缺一不可。

首先,绿色金融立法是绿色金融政策实施的保障。目前有关绿色金融的政策多为指导性文件,缺乏普适性和强制力,不利于政策的普遍推行。作为法治国家,重大决策的实施需要以法律为依据,绿色金融立法能够为绿色金融政策的推进提供法律上的正当性,并确立其法律地位。

其次,绿色金融政策实施需要相关法律加以规范。法律具有指引、评价、预测、强制和教育的作用,绿色金融法律同样也具备这些功能。绿色金融立法能够为市场主体指明活动方向,引导其行为符合绿色金融相关法律;执法监督部门依据绿色金融法律来评判市场主体的绿色金融行为是否符合相关法律;相关组织或个体可以根据绿色金融法律来预测自己的行为所带来的法律后果,进而合理安排和规范自身行为;绿色金融法律具备强制性,它能够对违反犯罪者使用国家暴力,惩罚违反绿色金融法律的行为,如执法机关可以依据绿色金融法律来对那些产生污染的企业进行制裁。绿色金融法律的实施必然能够影响企业或个体的行为,增强环保意识,推动绿色金融政策的有效实施。

最后,绿色金融法律对绿色金融政策实施具有推动促进作用。绿色金融法律可以通过奖励性规定来推动企业实施绿色金融政策,这些奖励规定主要体现在两个方面:一是国家通过税收优惠或财政支持手段来鼓励企业落实绿色金融政策,鼓励主动实施绿色金融政策的企业;二是银行针对那些投资生态产业或为环保作出积极贡献的企业制定较为宽松的贷款政策,如贷款贴息、贷款利率优惠、融资支持等,激发企业投资可持续发展行业的积极性,促进环境保护。通过绿色金融政策和绿色金融法律的相互配合,才能够实现经济效益与环境效益的双赢。



绿色金融立法现状

目前我国还没有制定专门的绿色金融法,很多绿色金融政策的实施主要依靠国务院部委制定的一些规范性法律文件来约束。环境经济政策还处于酝酿和探索阶段,地方保护主义、政策执行不力等现象在环保领域还比较普遍,环保信息也还不透明。2008年以来,国家环保总局进行的四次环评执法,依靠的全是直接叫停大项目、区域限批、流域限批等行政手段,长期效果十分有限。虽然,我国已将节能减排指标纳入地方政府的政绩考核指标体系,但在具体领域、具体项目、具体企业,环保政策的实施还不是非常顺利。此外,我国对环保违规信息还缺乏完善的发布机制。


第一,20016月,由国家经贸委和中国人民银行等八部委共同发布的《关于加快发展环保产业的意见》。该意见明确指出应将发展环保产业作为国家鼓励和扶持的产业,并要求中国人民银行及商业银行等制定相应对策,利用金融手段来促进那些低污染、科技含量高的产业优先发展,如银行业可以通过建设绿色信贷法律制度来调整产业结构,优先在信贷上支持环保产业发展。

第二,2007年,由国家环保总局、中国人民银行与银监会共同下发的《关于防范和控制高污染行业贷款风险的通知》。该通知被行业内认为是绿色信贷政策的开始,它要求银行在审查贷款的过程中要增加环境风险评估,即用金融手段来控制污染企业的发展。为了落实这一绿色信贷政策,我国还完善了相关监管制度,制定了一些约束和激励机制,如金融机构的评级需要考察其绿色信贷的落实,评价结果与人员的升迁、金融机构的准入、业务发展等相挂钩,落实较好的金融机构获得奖励,反之,则有相应的惩罚、约束手段。

第三,20077月,国务院颁布的《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》。该文件推动了我国绿色信贷的发展落实,被看作是金融部门与环保部门合作范围不断扩大的开始。意见提出,要将企业贯彻环保政策的情况纳入信贷考察内容,遵循相关环境保护法律法规成为企业获取贷款的前提。意见还对已建和新建的项目提出了环保、信贷方面应遵循的原则。此次意见的内容具备了一定的操作性,并为地方各级金融部门和环保部分的合作提供了政策依据。意见规定,环保部门既要向金融部门提供企业污染情况信息或拒不执行环境行政处罚等负面信息,同时也要提供正面积极的信息,如企业通过环保认证、获取环保现金奖励、达成环保三同时要求等信息。无论企业在何地违反环保规定,它在办理信贷业务时都将受到影响,相反,其对环保作出突出贡献,也将获得信贷政策的优惠奖励。该意见的出台旨在增加企业的违法成本,降低环保守法成本。

第四,200711月,银监会下发的《节能减排授信工作指导意见》。该指导意见主要针对金融机构,要求金融业在信贷业务中要加大对高污染、高耗能企业的审查,优化银行信贷结构。指导意见要求金融机构应强化节能减排意识,并将之作为自己的社会使命和责任,金融机构从业者不仅要具备节能减排意识,还应掌握国家有关节能减排的政策,这样其在授信工作中才能具备预见性和科学性。

意见规定,对那些依照规定被限制或已经被淘汰的项目,金融机构不得授信。具体来说,对那些已经淘汰的项目,银行不得继续授信,也要回收已经发放的授信;对那些已经被限制但又有一定的生产能力,且允许其在一段时期内进行升级的项目,银行金融机构可以继续相应的授信支持。指导意见还鼓励金融机构要将国家节能减排战略看作新的发展机遇,积极进行金融创新,开发绿色金融产品。

我国绿色金融建设起步晚,而且本身理论发展就不完善,这导致我国金融立法也存在一些不足。

首先,绿色金融立法落后,尚未形成法律体系。我国的《环境保护法》在立法理念上依然是末端治理思想,是一种事后惩治,缺乏事前预防功能。而且随着经济的快速发展,其中的一些规定已经与社会脱节,这导致一些污染企业在排污上肆无忌惮。2015年我国重新修订了环保法,加大了惩罚力度,并提出不查不放过不整改不放过等口号,但从实施效果来看并不明显,全国公益诉讼案例数量不多,且存在法院不立案、政府不执法等问题,主要因为环保法法律地位不高、缺乏权威性,加之基层执法力量薄弱,使新环保法难以顺畅实施。此外,在绿色金融法律方面,我国仅有一些零散的意见、通知等文件,这些文件主要针对环保金融的某一方面,彼此关联性差,也难以形成体系,很难为我国绿色金融战略提供系统的法律支持。

其次,绿色金融立法的操作性不强,权威性低。与新环保法一样,我国有关绿色金融的文件性规定并无强制力,对污染行为主体约束力并不强。除此之外,这些规定难以发挥效用的另一个原因在于可操作性不强,对于奖惩并没有明确的规定。如在《节能减排授信工作指导意见》中,它仅强调金融机构要担负社会职责,严格审查企业贷款,但却并没有制定针对违规机构的惩罚举措,因此执法机构无法依法惩处违规机构,大大削弱了绿色金融政策的执行效力。此外,我国的绿色金融法也没有明确国家、企业、自然人等主体在绿色金融中的权利与义务,不能给各类社会主体起到指导作用。

最后,绿色金融法律大都倾向污染治理,较少制定针对新能源、环保企业的法律内容。我国在环保治理中依然存在官本位思想,利用市场杠杆来引导企业更多投资环保行业意识不强。在税收财政政策上,国家支持环保金融的政策也并不完善,缺少针对环保产品和企业的税收优惠政策。但也正是这些不足之处,为我国绿色金融法律规制的完善留下空间。



完善绿色金融法律制度的建议

1.完善绿色金融部门法律制度。

首先,要健全绿色银行相关法律制度。目前我国有关绿色银行的金融立法大都是笼统性的规定,并没有涵盖绿色信贷的全部内容,也没有对其进行具体而详细的阐述。为此,我国可在已有的《商业银行法》基础上制定更多有关绿色信贷的内容,同时将环境风险评估纳入《贷款风险分类指导》,对贷款人的义务进行细致描述,逐步推动我国绿色信贷法律的完善。我国还应出台有关政策性银行的法律法规,如制定《政策性银行法》,这可以明确政策性银行的法律地位,并为其开展绿色金融活动提供法律依据。此外,我国还可以丰富政策性银行的形式,建设生态银行,当传统银行因为逐利性因素而拒绝为一些环保项目贷款时,生态银行便可发挥作用,加大绿色贷款力度,确保环保项目能够及时得到资金支持。

其次,要发展绿色证券法律制度。这可以从两个方面着手,一是要加强环境信息披露方面的立法。证劵法律与上市公司关系密切,而上市公司往往在业内能够起到榜样作用,因此证券法对于企业、公司等有较大影响。加强环境信息披露不仅能够满足相关方面对环境信息的知悉权,还能够推动企业自身的环境风险管理。目前,我国在《公司法》中对企业的信息披露作出了规定,但其中很少涉及环境信息披露。为此,我国可出台专门的《环境信息公开条例》,强化企业环境信息披露的重要性。二是要注重绿色融资法律的完善,要发展绿色金融,证券业应在融资等方面优先支持环保产业,为此我国可在《证券投资基金法》中加入有关环境基金的运作内容。

最后,要确立绿色保险法律制度。目前我国已经出台了《关于环境污染责任保险的指导意见》,但要完善环境污染责任保险法律制度,并使之得到真正的贯彻,还需要多方面的努力。由于环境污染责任保险涉及了环保部门、投保企业、保险公司等多个主体,因此需要从法律上明确各个主体在环境污染责任处理中的责任。各省市、自治区等也应在地方性环保法律法规中加入环境污染责任保险内容,确保这一措施的层层落实。



2.完善绿色金融监管法律制度。

一方面,要明确绿色金融监管机构,我国目前的金融业主要由银监会、证监会以及保监会三个机构分别管理。但随着金融业的发展,很多企业的金融业务呈现混合型状态,而金融业的三个主要监管机构却依然保持封闭状态,这给金融业的全面监管带来阻碍。因此很多学者建议成立专门性的金融监管局,融合三会的监管职能。但从目前来看,我国还没有成立专门统一金融监管机构的可能,因此未来的绿色金融监管也依然要保持三会分业监管的状态,但应加强三个机构之间的协调和沟通。

另一方面,要落实绿色金融法律监管。银监会在的监管立法中只确立了银行业审慎经营的原则,却并没有进行详细阐述,因此在绿色金融的监管立法中,需要制定详细的、具备可操作性的经营规则,使之有效防控环境风险。我国在保险业与证券业中还没有出台专门的法律,但在保险法与证券法中纳入了有关监管的内容,因此在绿色金融监管立法中,也并不需要重新制定新的、专门性的监管法律,而是可以在现有监管法律中进行修订和完善,加入绿色金融监管内容。



3.完善绿色金融法律责任制度。

目前,我国的金融法律责任制度依然是以刑事责任为主,民事责任处于补充地位。但我国的金融机构大都已经进行股份制改革,应将其看作是市场的民事主体,因此在绿色金融责任制度上应以民事责任为主,行政责任与刑事责任作为补充。

具体的法律责任制度建设主要有三个方面:一是对不遵守绿色金融法律的人员应追究责任。如银行不按照绿色信贷的相关规定来审核贷款企业的各项资料,不对贷款项目进行环境风险评估,那么则要对信贷审核人员以及银行的管理人员进行追责,如若因此还造成环境污染事故的,银行还应承担一定的民事赔偿责任。二是金融监管部门没有遵守绿色金融监管法规进行监管,也需要承担行政责任和民事赔偿责任。三是企业违背绿色金融的相关规定不及时披露环境信息,要追究企业的管理人以及项目负责人的法律责任,对于造成环境污染等重大后果的,他们还需要承担相应的刑事责任。

绿色金融法律构建实际上属于绿色金融体系建设的一部分,因此要想不断完善绿色金融法律体系,就需要提升绿色金融的地位。十三五规划将绿色作为发展理念之一,确立了总体改善生态环境的目标,将生态文明建设、环境治理、绿色低碳等作为十三五时期的重要课题,由此可见,我国对环境保护的重视,这也意味着绿色金融具有较大的发展空间,为此绿色金融法律规制也应尽快完善,以促进我国十三五目标的实现。

责任编辑:张昱蕾

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