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环境学院王克讲师解读巴黎峰会

时间:2015-12-15


——采访稿摘自环境学院第73期《清流》杂志

采访者:夏侯沁蕊 采访对象:王克老师

采访对象简介:

王克博士,任教于中国人民大学环境学院,兼任中国人民大学国家发展与战略研究院研究员,绿色低碳发展智库伙伴(GDTP)专家委员会委员。主要研究和工作领域为能源环境经济模型构建与政策模拟、全球气候治理体制与多边气候谈判进程经济分析、低碳城市规划等。曾受聘担任联合国气候变化框架公约(UNFCCC)秘书处,联合国气候变化框架公约技术转让专家小组(EGTT)、世界银行、亚洲开发银行、联合国开发计划署等国际机构的咨询专家。是联合国开发计划署和中国人民大学联合编写的“中国人类发展报告2009/10:迈向低碳经济和社会的可持续未来”的主要作者,专著《论全球气候治理-构建人类发展路径创新的国际机制》的主要作者。


巴黎峰会简介:

联合国于2015年11月30日-12月13日在法国巴黎召开的巴黎气候大会,全称是“联合国气候变化框架公约第21次缔约方大会”,会议最终达成了以《巴黎协定》为核心的一揽子成果,对2020年以后的全球气候体制和减排机制做出了安排,并为全球长期低碳转型指明了方向,在全球气候治理领域具有里程碑的意义。


王克老师这次以观察员的身份全程观摩了今年的巴黎气候大会。回国以后,接受了环境学院清流杂志社的专访,针对同学们感兴趣的话题,做出了以下解答:


1. 老师对这次会议的总体印象怎么样?

相比之前的气候大会,特别是2009年哥本哈根气候大会,本次巴黎气候大会从进程和谈判模式上,呈现几个特点:(1)会前各方交流比较充分,均大致明白对方的谈判底线;(2)一些关键性问题,通过中美、中欧、中法等双边联合声明的方式提前达成共识,在多边谈判陷入僵局时,双边联合声明最后成为多边协议的基础,譬如中美联合声明关于共同但有区别责任的描述,中法联合声明关于全球长期目标和低碳战略的描述等;(3)领导人出席开幕式,从最高政治层奠定达成协议的基础,又不介入具体的技术细节的谈判;(4)各方目标比较一致,均不想承担破坏谈判的责任,在不碰触对方红线的基础上,求同存异,都采取了比较积极和灵活的态度;(5)气氛相对友好,没有在媒体面前公开的互相指责,为协议达成提供了一个良好的氛围;(6)大国外交与联合国多边机制的结合,在尊重联合国多边谈判机制和议事规则基础上,中国、美国以及东道国法国,都发挥了非常重要的作用。以上,也是此次会议能够达成协议的关键因素。

2. 造成这次协议进展艰难的主要分歧在哪?

我觉得,主要分歧在:

第一,“共同但有区别的责任”原则,是否以及以何种方式在巴黎气候大会的会议成果中得到体现。

第二,是否以及如何提出长期目标,包括是否将2度温升控制目标进一步提高到1.5摄氏度,是否在温升控制目标基础上进一步提出长期量化减排目标譬如2050年的减排目标,是否要确定长期资金和技术支持目标以及是否与长期减排目标建立联系,是否要提出长期适应气候变化目标。

第三,全球气候治理体系中“自上向下”和“自下向上”的两种模式如何平衡。在这一轮多边气候协议谈判过程中,作为“自下向上”管理模式标志的“国家自主贡献”在2013年华沙气候大会应运而生,为大多数缔约方所接受,找到了破解气候谈判僵局的一个有效方式。但是“国家自主贡献” 目标由各国根据本国国情确定,面临力度不够的问题。因此,欧盟等国家要求从“国家自主贡献”目标进行周期性全球盘点、审评乃至建立各国不断提高行动力度的周期机制。与之相关联的还有透明度问题、协议的法律形式、协议法律约束力以及适用范围等。总之,如何处理好“国家自主”确定目标的“自下向上”与通过周期性“全球盘点”和提高法律约束力、透明度并促进各方更新今后的目标的“自上向下”模式的平衡,是谈判能否达成协议的关键问题。

第四,“巴黎气候协议”中减缓、适应、资金、技术和能力建设各要素如何体现平衡原则,尤其是减缓之外的各项要素如何避免被弱化。特别是发达国家的资金和技术支持问题。发达国家在哥本哈根承诺的资金支持是否足额到位,是否进一步明确2020年后发达国家的出资规模特别是出资的时间表和路线图,以及落实具有资金支持的技术转让机制,也是谈判的一个关键性问题。


3. 您认为协定最大的亮点是?

中国政府对巴黎协定的官方评价是:一份全面、均衡、有力度、有雄心、有约束力的协定。这一评价有一定道理,所谓全面,体现在协定包含了减缓、适应、资金、技术、长期目标、定期盘点等各方面内容,所谓均衡,是指减缓与适应相平衡,发展中国家行动和发达国家的支持相平衡,各方责任和义务相平衡,减排雄心和发展中国家未来发展空间相平衡。有力度则体现在大部分国家均明确了2020年以后的国家自主贡献目标,要求发达国家继续提出全经济范围绝对量减排指标,鼓励发展中国家根据自身国情逐步向全经济范围绝对量减排或限排目标迈进。有雄心则体现在长期目标上,包括进一步确立了2摄氏度目标,并提出要力争实现1.5摄氏度目标,也提出到在本世纪下半叶实现温室气体源的人为排放与汇的吸收之间的平衡。

因此,巴黎协定最大的亮点,还是体现在坚持了92年达成的《联合国气候变化框架公约》的基本原则,特别是共同但有区别的责任原则。不仅体现在协定的原则性论述,在减缓、适应、资金、技术、透明性要求、全球盘点等各个具体问题上,共同但有区别的责任均得以体现,

减缓方面,发达国家采取全经济范围量化减排目标,带头减排,鼓励发展中国家逐步向全经济范围减限排过渡,加强对发展中国家的支持将带来更高的力度。资金方面,明确了发达国家出资义务和发展中国家的受援资格,鼓励发展中国家提供支持。总体上还是坚持了发达国家与发展中国家的两分法。对共同但有区别责任的恰当体现,体现了巴黎协定对全球气候治理未来方向的指引,开启了一个新的动态国际进程,这也是我们判断巴黎协定之所以成功的重要标志。当然,在这个过程中,中国作为具有特殊地位的发展中国家,与最不发达国家相比,在国际责任的承诺方面,也做出了与国力相匹配的贡献。


4. 之前各个国家提交的自主减排贡献是否对这次会议的顺利进行起到促进作用?

对各个国家提交的国家自主贡献(INDC)的理解,需要首先理解国际气候进程中“自上向下”和“自下向上”两种模式。1997年达成的《京都议定书》就是典型的“自上而下”模式,即发达国家整体确定一个减排目标,再将该目标分解至各个国家。这种模式理论上具有很强的减排力度和约束力,但是在没有超过主权的国际强制力的情况下,事际上陷入了僵局,得不到落实。而在这一轮多边气候谈判进程中,作为“自下向上”管理模式标志的“国家自主贡献”在2013年华沙气候大会应运而生,为大多数缔约方所接受,找到了破解气候谈判僵局的一个有效方式。当然,由各国根据各自国情自主决定国家贡献,“自下向上”模式实现了政治上的可接受性与可操作性,但是各国都担心免费搭车现象,在承诺时都留有余力,因此国际社会的整体目标又面临力度不足的问题。欧盟等国家要求从“国家自主贡献”目标进行周期性全球盘点并建立各国不断提高行动力度的周期机制。与之相关联的还有透明度问题、协议的法律形式、协议法律约束力以及适用范围等。这次协定之所以能达成,也体现在较好的处理好了“国家自主”确定目标的“自下向上”与通过周期性“全球盘点”和提高法律约束力、透明度并促进各方更新今后的目标的“自上向下”模式的平衡。从这个意义上来说,各个国家提交自主减排贡献这一模式,是打破谈判僵局的一把钥匙。而现实中,截止到目前,绝大多数国家都提交了国家自主贡献。虽然各国贡献有多有少,但是总的来说覆盖面很广,体现了各国合作共同应对全球挑战,是一个很好的起点。国际社会希望以此建立一个良性循环,通过干中学(Learning by doing),对这一国际合作机制进行不断完善。


5. 中国在此次会议上体现了怎样的大国姿态?

中国的大国姿态体现了以下几点:

第一, 中国采取的强有力的应对气候变化行动,本身就对全球应对气候变化做出巨大贡献。2015 年 6 月 30 日,中国政府向联合国提交了国家自主贡献(INDC),提出二氧化碳排放 2030 年左右达到峰值并争取尽早达峰;单位国内生产总值二氧化碳排放比 2005 年下降 60%-65%;非化石能源占一次能源消费比重达到 20%左右等目标。这也表明中国从人类共同利益的角度,将气候变化视为重大战略问题,对应对气候变化问题高度重视,作为负责任的大国,在共同但有区别的责任,公平和各自能力原则下,积极主动的承担了与自身国情、发展阶段和实际能力相符的国际责任和义务,无论对发达国家和发展中国家,都起到了非常好的示范作用。

第二, 中国积极参与全球气候谈判多边进程,发挥了越来越重要的作用,影响力不断上升。在全球气候治理中,中国已经实现从参与者到建设者的角色转变,以及从顺势而为到主动出击的战略转身。一方面中国坚持团结发展中国家,努力加强“基础四国”和“立场相近发展中国家”之间的沟通协调,坚决捍卫发展中国家的利益,在“共同但有区别的责任”、发达国家率先减排以及对发展中国家资金支持等问题上,坚持原则,敢于担当,主持公道,推动全球气候治理体制向着更加公正合理有效共赢方向发展。另一方面,中国又积极加强包括发达国家在内的所有国家的务实合作,前后和美国、欧盟、法国等发表了应对气候变化联合声明,积极支持法国作为东道国办好巴黎气候大会。

第三,中国作为排放量世界第一,经济总量世界第二的处于发展转型关键时期的具有特殊定位的发展中大国,在全球气候谈判中发挥了独特作用,帮助弥合了发达国家和发展中国家在关键性议题立场上的巨大差距。譬如在资金问题上,中国并不仅仅作为发展中国家代表要求发达国家履行资金义务,中国还宣布出资200亿人民币建立“应对气候变化南南合作基金”,与美国承诺的向“绿色气候基金”出资30亿美元基本相当,不但回应了广大发展中国家对资金的迫切诉求,也以实际行动向发达国家做出榜样,从而推动资金问题取得进展。习近平主席不断出席开幕式,发表包含具体行动和措施的演讲,在会议的最后几天,还两次和奥巴马通电话,推动谈判取得进展。中国代表团在谈判过程中,与联合国秘书长潘基文、东道国法国、美国谈判代表团、发展中国家谈判代表团等保持了密切的,一天数次的沟通与交流,在谈判陷入僵局时,在坚持原则性的基础上,顾全大局,在次要问题上保持了灵活性,积极主动的做一些发展中国家的工作。因此,对本次会议之前以及会议实际进程中,中国的外交方式和外交手段,有很多有新意的地方,也值得进一步总结。


6.    NGO在此次会议上有什么作用?

NGO一直是联合国气候谈判中的一支重要力量。体现在几个方面:

(1)    维护公平正义,强调气候变化应该关注弱势群体、关注粮食安全与贫困等问题

(2)    对各国的减排力度与雄心有更高要求,在确立2度以及提出努力实现1.5度问题上,对各国施加影响,做出了贡献

(3)    对各国的减排目标和已经采取的行动措施,包括发达国家是否已经提供足额的资金支持等问题上,独立开展第三方评估,并将评估结果广为散发,也对发达国家带来压力。

(4)    在谈判陷入僵局时,通过一些游行示威活动,包括每天评选阻碍谈判的“化石奖”等,对一些国家带来压力。

(5)    通过各种生动活泼的宣传,提高大众对气候变化问题的认知,为大会营造一个众人拾柴火焰高的积极氛围。


7. 怎么看待此次会议上出现的“雄心壮志联盟”?为什么有过半的国家都加入了?为什么美国和巴西加入了但是中国和印度没有加入?

关于雄心联盟,可以参考中国应对气候变化事务特别代表,也是巴黎气候大会中国代表团团长解振华在12月23日国务院新闻办举办的“巴黎归来谈气变”中外媒体见面会上对雄心联盟的解答。

[解振华]雄心联盟的事可能国内外媒体都很关心,实际上雄心联盟是在会议后期,现在听说会议之前可能已经做了一些谋划,会议当中原来有15个国家,最后号称是100多个国家组织了一个“雄心壮志联盟”,在会议最后一天他们集合起来一起进入会场,主要是要求会议的结果或者是最后达成的协议一定要有雄心、有力度。媒体讲,中国、印度没有参加会不会对中国有什么压力,我们在会议进程当中知道有这么一个联盟,我们并没有参加,也并没有介意这件事,因为我们了解了雄心联盟主要立场,第一个要求就是协议必须要有法律约束力,但是实际上参加雄心联盟里的一些国家就不主张有法律约束力。另外,有一个长期目标必须要是1.5度,而且到2050年在2010年的基础上排放量要减40%70%,到本世纪要实现“零排放”,这是他们的一个诉求。

[解振华]其实参加这个联盟的一些国家就不主张1.5度,而且有些国家即使主张1.5度也没有考虑到将来自己发展的空间。自己都不接受这样一个目标,为什么要参加。还有在透明度、力度方面,提出了很极端的要求,我们觉得这个要求并不科学,参加得有些国家自身都不接受,自己都不能接受为什么参加这个联盟。提出这样的要求,实际上就是作秀。因此我们并没有参加这个联盟,所有联盟国家还要回到公约的原则,会到谈判桌上,最后和大家一起讨论解决问题。这个联盟是高调联盟,就是作秀,我们没有去参加,最后结果证明中方的立场和一些发展中国家的立场是正确的,还是回到理智来解决全球的问题。

我本人对他的观点,特别是对雄心联盟的评价非常赞同。譬如美国一直是国际气候谈判进程中的老大难问题,国内的气候立法也一直推动不下去,很难将美国和雄心联盟联系起来。因此,就是一个高调作秀的公关活动,事后证明对谈判进程几乎没有影响。但是这是一次比较成功的公关活动,在很多人眼中,形象上有加分。所以巴黎会结束以后,美国就很高调的宣称其在巴黎气候谈判中发挥了重要的领导力作用。对中国来说,也需要总结,媒体传播方面,除了新华社、人民日报等媒体,发回一些面向国内观众或者读者的中文报道之外,如何在全球舆论战中讲中国的贡献,中国的作用,中国的领导力,维护中国的影响。我想这个问题不止在气候变化一个领域,在其他领域也都存在。


8. 您认为雄心壮志联盟提出的方案能实现吗,特别是“本世纪下半叶实现温室气体净零排放”“使人为碳排放量降至森林和海洋能够吸收的水平”?如何实现呢?

首先,这些目标并不是雄心联盟提出来的。其次,针对这些目标,大家有兴趣可以去看政府间气候变化专门委员会(IPCC)第五次评估报告第三工作组的报告,特别是决策者摘要(SPM),这个报告对长期目标与路径问题有了很大的回答。从目前的模型模拟来看,本世纪下半叶基本碳中和,从技术上存在可能性。IPCC提出四个低碳化的建议,包括提高能效、化石能源低碳化、提高电气化水平(也就是我们针对雾霾最近常说的减少散煤,将煤都集中用于发电,然后再用电)以及通过土地利用方式的改变增强碳汇吸收。以上四个方面,经过测算,基于现有考虑,再考虑未来技术成熟与成本下降,措施到位的话,目标是可以实现的。当然,现在的问题是,减排是一个长期过程,有一个减排路径的概念,长期目标的实现,也取决于当前采取的行动。因此,未来实现长期全球碳中和的目标,今天的政策与行动非常重要,全球需要尽可能快的达到排放峰值,从而为长期低碳化转型奠定基础。当然,反过来,长期战略、目标与路径也很重要,他们可以提供长期的确定的政策预期,为今天的商业决策以及技术创新提供明确的市场信号,鼓励今天的人们采取行动。二者是相辅相成的。这也是巴黎协定在明确2020-2030年期间国际气候制度安排基础上,还要进一步提出长期目标,并鼓励各国制定长期战略的主要原因。


9. 新闻之前有报道美国不愿意接受具有法律效力的协议,后来这个问题怎么解决的?

美国不是不接受法律约束力,而是需要看法律约束力到什么程度。如果约束力太强,根据美国国内法律框架,必须美国国会批准。因此,谈判各方在法律约束力问题上,都在迁就美国,帮助美国白宫寻求绕开国会的办法。总的来说,美国的国内法凌驾于国际法之上,但这就是国际政治的现实,短期内也很难得到改观。

为了解决美国的问题,有几个处理方式:

第一,巴黎气候大会的最终成果分成“巴黎协定(Paris Agreement”)和缔约方大会决议(Decisions)两个部分,一些技术细节,一些比较敏感的问题,都放在决议中,譬如发达国家的出资规模,2020年以后要不低于1000亿美元,这样的具体金额,就放入决议中。而协定,则更多是一些原则性的规定。从这个意义上说,法律约束力要弱一些,但是希望美国最后能加入,不希望《京都议定书》历史重演。

第二,各国的自主贡献目标,是联合国气候变化公约秘书处建立一个国家登记系统的方式来体现,和《京都议定书》将各国量化目标直接作为协议附件的形式也不相同。这种分割,都是为了考虑美国国内的政治约束。

大会最后一刻,还有一个花絮,可能有些同学看新闻也都知道。“巴黎协定”的第四条:Developed country Parties should continue taking the lead by undertaking economy-wide absolute emission reduction targets. Developing country Parties should continue enhancing their mitigation efforts, and are encouraged to move over time towards economy-wide emission reduction or limitation targets in the light of different national circumstances. 前面几稿一直是should,结果最后时刻拿出来的一稿突然变成Shall。大家知道,国际协议中shall的语气要强于should,之前谈判中发展中国家一直要求用shall,一直谈不下来。结果临近结束,突然变成shall,很多国家弹冠相庆,认为是重大进展。美国坚决反对,认为如果用shall,美国不能接受,甚至要退出,而美国国会也会有理由阻碍协定的接受。谈判又一次陷入僵局,很多发展中国家不能接受将shall重新改回should。最后关头还是中国顾全大局,认为shall固然更好,should也能接受,不能因为一字之差毁了来之不易的成果,然后又去做发展中国家工作。最后是大会秘书处承认是typo,也就是打印错误,各方都有一个台阶,了结此事。但是从这个例子大家也可以看出,美国国内政治进程对国际政治进程的影响。


10. 印度,沙特阿拉伯等国家之前不是持反对态度吗,最终他们做出了什么让步?

印度的关切和中国基本差不多,但是由于印度当前的排放水平比较低,未来预期增长比较多,所以比较关心减排的长期目标以及长期碳排放空间问题,这次巴黎会议,如上所述,由于相对平衡,所以印度最后也能接受。而印度比较关切的长期目标问题,由于现在文本中的提法也较为模糊,也认为可以接受。所以大家可以了解到,这种多边谈判,有时候用词故意含糊一些,为各方妥协创造了条件,含糊是一种妥协的艺术。

沙特代表石油输出国组织,关注全球去化石能源的过程,以及对他们以石油为主的经济带来的影响。这次《巴黎协定》中有一条原则,是这么说的:“Recognizing that Parties may be affected not only by climate change, but also by the impacts of the measures taken in response to it”。这条说的是关注应对气候变化措施的影响,反应的就是沙特这些石油输出国的关切。

应该说,全球近两百多个国家,都有自己的关切,而联合国议事规则又要求consensus,所以谈判很艰难,而最终能够达成协议,是很了不起的一件事情。多边谈判就是寻求最大公约数的过程,谈判本身就是一个互动的过程,大家都有红线,有自己的原则、立场,但是到最后在坚持原则基础上求同存异,最终达成的协议,谁都能接受,但是谁又都不满意。


11. 老师觉得,这个协议能给中国带来多大改变呢?

说影响,最直接的体现是碳减排。可以以能源结构为例,给大家解释一下。针对巴黎气候大会,中国提出的“国家自主贡献”目标中,有一项直接针对能源结构调整的目标,即非化石能源占一次能源消费比重达到 20%左右。为了实现这一目标,中国将加快非化石能源项目的部署和建设,推动提高非化石能源的增速。根据我们课题组利用模型进行的测算,为了实现上述目标,2030 年中国非化石电力装机预期需在 2014 年的基础上增加 9 亿千瓦左右,与 2014 年全国火电总装机基本相当,将远高于美欧届时的装机水平。年均非化石能源装机需从 2005-2020 年的 4150 万千瓦上升到2020-2030 年的 6280 万千瓦,并将进一步上升到 2040-2050 年的 9000 万千瓦左右。年均风能装机需从2005-2020年的1390万千瓦,上升到2020-2030年的2300万千瓦,并进一步上升到2040-2050年的3500万千瓦。年均太阳能装机则需从2005-2020年的700万千瓦,上升到2020-2030年的2450万千瓦,并在2040-2050年超过风能,成为非化石能源新增装机容量的最大来源,得到4080万千瓦。

从上面这几个数,可以就可以看出,中国的目标,以及实现目标的政策行动,具有几重意义:第一,能源结构清洁化;第二,改善空气质量;第三,形成新的经济增长点,带动经济发展转型和就业;第四,通过技术学习,加速可再生能源技术成熟与成本下降;第五,通过“一路一带战略”的实施以及优质产能合作,还将带动其他发展中国家的能源结构转型与发展路径创新。

有人将气候谈判比做中国加入WTO的谈判,这种类比有一定道理。中国在贸易领域按照国际标准与国际规则,对国内进行改革,所以加入世贸以来,国内的社会经济发展取得了很大进展。而巴黎气候协定,也是一套国际规则,对我国的减排目标与政策行动,在数据质量、透明度、核算规则等方面都提出了更高的要求,这方面形成倒逼的压力,也有助于我们国家内部能力的提高。国内的减排目标,如果没有一套科学严谨的统计、监测、核查体系,是很难得到落实的。所以我们应该是以《巴黎协定》为契机,将履约作为国内节能减排以及低碳转型的抓手,实现内外互动,最终还是为了使得我国实现发展方式的转型,实现长期的社会主义现代化目标。




责任编辑:张昱蕾

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