学术科研

环境科普

中国迎来环保制度大变革时代

时间:2016-12-01

2016年11月21日,国务院发布《控制污染物排放许可制实施方案》(国办发【2016】81号文,简称“实施方案”),进一步落实中央关于改革环境治理基础制度的部署,对污染物的排放者和管理者,都提出了新的要求。

中国的环境治理基础制度要进行系统性的大改革——这在中央的十八届五中全会上就已经有了纲领性的文件要求,基础改革的内容包括“建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制”、“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”和“开展环保督察巡视”等等——这些重大变革都已在2016年拉开帷幕。

近日,我国多地大面积的雾霾正牵动着人们的神经,而被环保部“确诊”为主要污染源的工业源依然难辞其咎,无论是在排放量上,还是在可控程度上都还是个“老大难”——超标普遍,造假不断,新闻媒体上不断刷新多路环保督查组“曝光式”的公告。固定源管理的难题亟待寻根问底地得到解决

2016年接近尾声之际,酝酿多年的排污许可制度终于展现了蓝图。

“实施方案”中的关键词

“实施方案”发布后,其中不少“关键词”立即牵引了人们的视线,引发关注和热议——“固定污染源环境管理的核心制度”;“整合”现有制度;“一证式”管理,“减轻企业负担”;企业要建立“排污台账”和申领、核发、监管流程“全程公开”,等等。

“这些措辞完全是颠覆性的,真要成为现实,将重新定义现行的固定污染源管理制度,企业和管理者之间的关系也将发生重大的改变。”一位环境经济学专家兴奋地评价说,同在一个微信讨论群的另外几位学者当即对此表示赞同。

其实,早在一年前国合会的年会上,环保部部长陈吉宁就已经“预告”了许可制改革最终目标:以排污许可制度为核心,整合各项环境管理制度,建立统一的环境管理平台,实现排污企业在建设、生产、关闭等生命周期不同阶段的全过程管理;实行一企一证;实行“一证式管理”;明晰各方责任,强化监管,落实企业的诚信责任和守法主体责任,推动企业从被动治理转向主动防范……

这之后,排污许可制改革成为了环保部承担的重要任务之一,也成为了整个环保界和企业界重点关注的话题。2016年1月11日,环保部成立了排污许可证实施领导小组,并设置了综合组、大气组和水组3个工作组,时任环保部总工程师的赵英民负责牵头。从那时候起,领导小组就开始讨论、起草、审议、修改包括“实施方案”草稿在内的所有的改革文件。在参考国际上已有的成熟理论并与三十年来的环保管理实践经验相结合的基础上,领导小组又展开了密集的地方调研、行业调研,经历数十轮的专题讨论和多次的征求意见,“实施方案”为“顶层设计”的排污许可制度改革正式全面启动


等待多年的路线图

“我们一直缺的就是环保制度的顶层设计,”环保部原总工程师杨朝飞告诉《世界环境》:“从70年代起,中国的环保制度建设就起步了,可以说门类早就比较齐全了——从事前预防的,到事中、事后监管的,都有了。这些制度在不同层面上发挥了一定的作用,也在不同的阶段解决了一些紧迫而突出的环境矛盾,可是最大的问题,围绕着污染源的不同环境管理制度之间衔接不上。”

杨朝飞解释说,区别于很多发达国家对企业贯穿全生命周期的“过程式”的管理,我们的环境管理是“环节式”的,一个环节,一套人马,手握一项行政权力,负责一个管理的阶段,对企业的要求缺乏逻辑上的一贯性。

比如说,环评的就管环评,提了要求就给批了,也不管后面到底能不能落实,总量核查的不管达标排放,执法用不了在线监测数据,有时候会发生重叠——哪些企业、哪些污染物应该管、怎么管,各职能部门都各自有一套逻辑,不同的要求常会发生冲突;有时候又是脱节的,比如环评报告批复文件中对企业在某地的排放行为可能提出很多更严格的要求,但是按照现行的法律,只要企业在实际生产活动中的排放不超标,环保部门就算发现了企业没有执行环评的要求,也没有办法落实处罚,导致环评“落空”。看起来干了很多工作,但是管理的实际效果并不好。

他告诉《世界环境》,排污许可证制度在国际上早已经是被广泛采用的成熟的制度,是对固定污染源实行“过程管理”即全生命周期“一证式”监管的基础性制度。这项制度的建设也是在第一任环保局长曲格平时代就提出来了,那个时候许可证是作为环保制度建设的“新五项”之一,也正因为它只是“之一”,而没有明确其基础性,统摄不了其他制度,所以也一直“难产”。不仅如此,过去三十年来,中国的环保一直就没有明确环境质量目标的核心地位,许可证制度实际上也并无大用场,也就成了一个可有可无的残缺摆设。在杨朝飞当环保部政策法规司司长期间,从07年到09年,国务院曾连续三年把排污许可制度的立法列入立法计划。

“但思路都不清楚,怎么能列入计划呢?过去长久以来,许可证跟其他制度的关系没有理顺,就一直连许可证条例都出不来台。”杨朝飞说,这就是许可证制度虽然提了几十年,却一直未能建立起来的内在原因。

在江苏省环保厅厅长陈蒙蒙看来,环境管理转向以环境质量的改善为核心,实现现代化、精细化的环境管理,排污许可证制度的建立是必经之路2016年的全国“两会”上,陈蒙蒙告诉《世界环境》,江苏过去虽然一直都有在发“排污许可证”,比如在苏州工业园区,那些外企也都拿到了基层环保局发给他们的“排污许可证”,外企就理所当然地觉得,这就是法定给他的许可了。但是,验收、三同时等等环保制度的要求都跟它不一致,从实际管理的意义上讲发挥不了作用。地方也觉得很着急,一边自己探索着改革的同时,也向环保部提出过建议和疑问,比如说排污权应该如何“确权”,跟环评制度应当如何衔接,等等,还在不断的探索改革路线。然而,一些方向性的争议终究需要国家层面来定调

许可证到底是什么?

十年了,在中国人民大学环境学院教授宋国君眼里,这十年是他在孤独中坚持研究许可证的十年,也是中国环保失落的十年。一直到2015年,环保部打响了“以环境质量为核心”的转型攻坚战,许可制改革开始酝酿,他才欣喜地看到转机。2016年年初,环保部排污许可证实施领导小组请他作为专家组成员,一同参与了改革路线顶层设计的讨论。

“过去十多年,国家搞总量减排,课题经费多,于是大家就更愿意围绕着总量控制去做环境管理的研究,但是做许可证研究的话就没什么项目可申请,只能自己想办法找路径去做。”宋国君说:“现在,终于要回到正确的轨道上来了。”

他向《世界环境》解释,成熟而完善的排污许可证并不是我们一般意义上理解的挂在墙上的一张证,它的“真身”通常都有几十页到上百页不等,承载的是政府对一个向环境排放污染物的企事业单位的所有环保要求


“所有”的环保要求,包括但不限于企业能被允许排放些什么类型的污染物,是直接排河里呢还是排进综合污水厂呢;是通过高烟囱排出去呢还是大面积挥发性的排出去的呢;排放污染物的浓度和频率限值是多少;一定时期内的排放量最大能是多少;企业自己要做好哪些监测和记录;要多久上报一次排污记录;特殊情况下需要采取什么应急措施保障怎样的排放限制,等等。

比技术性的载明内容更为重要的是,我们需要回答许可证到底是什么,它扮演什么角色,目的是什么。”环保部排污许可证实施领导小组一位成员说:“这个问题以前一直没有说清楚,但是中央的十八届五中全会已经明确了方向。目前国家发布的‘实施方案’基本思路是与成熟的国际经验接轨的,它是我们多年来环保管理经验教训的总结,也是按照我们目前的现实基础制定的改革路线图。”

他解释说,根据“实施方案”,排污许可证是“企事业单位在生产运营期接受环境监管和环保部门实施监管应当遵守的主要法律文书。”这里面就包含了两层含义:其一,它是用来约束企业的,企业要“按证排污,自证守法”,其中的重点就在于对排放行为的“许可”怎么定;其二,它也是用来约束政府的,环保部门要“依法发证,依证监管”,重点在于作为一项制度要如何保障执行。而“所有企业都要持证排污,按照所在地改善环境质量的要求承担相应的污染治理责任”则是明确了许可证存在的目的是围绕环境质量改善的中心工作服务,环境质量的改善是唯一目标;“制度统领”和“一证式”管理的定位则描述了许可证制度的基础性地位,对固定污染源的诸项管理制度而言,它既不是附属,也不是并列,而是一个基础平台,其他所有相关的制度、要求,都要经历配套的改革衔接、融合进来。

过去的许可证管理之经验与困惑

早在2010年,为了配合“十二五”的总量减排工作,浙江省制定了地方的排污许可证暂行办法,尝试着以许可证作为排污权的载体,落实总量减排任务并推动排污权交易。

浙江省一位基层环保官员告诉《世界环境》,客观的说,浙江省的排污许可制度设计从一开始还是力图吸收国际成熟经验,希望藉此搭建现代化、精细化的管理平台。从许可证的内容上看,不仅包含了污染物种类、浓度、数量、排放方式、排放位置等信息,也包含了产生污染物的主要工艺、设备以及污染物的处理方式和流程,试图做到全过程管理;除此之外,浙江省的管理办法还规定了排污单位应当建立污染物排放和污染治理台账,记录排污许可证许可事项的执行情况,这是对排污台账制度的先试先行,2014年之后,浙江省还开发出了“刷卡排污”系统,从技术角度更加精细化、信息化。

不过,从执行的情况看,浙江省的许可证改革并没有得到很好的效果。在2015年12月环保部组织召开的排污许可证制度国际研讨会上,时任浙江省环保厅总量处副处长的陈俊表示,在过去的实践中,浙江省的排污许可制度除了法律支撑不足、定位不清晰、管理范围窄、证后监管弱等问题外,与其他污染源管理制度也存在相互独立、分头管理和管理效率低的问题,其作用并没能很好的发挥出来。目前,浙江省再次展开制度改革,以排污许可证作为许可、核定、监管所有排污行为的基本管理制度,探索制定污染源“一证式”管理模式。

但在宋国君看来,浙江省的排污许可证难以发挥真正的作用并不仅仅是因为上述制度缺陷造成的实施障碍。更为关键的原因在于,浙江省的许可证设计思路就存在问题——它并不是为了控制企业的排放行为对环境质量的影响,而是附属于总量减排制度的一项工具,是用来分解总量控制指标的载体,以行政区为单位分解的污染物排放总量指标是跟实际的环境质量目标脱节的,总量数字自身都是一笔“糊涂账”,被“降格使用”的许可证自然就难以发挥其基础制度的功能。

在对浙江省排污权交易市场的调研过程中,宋国君和他的研究团队发现,企业获得初始排污权的许可排放量普遍远大于企业的实际排放量,而初始排污权是企业向政府买来的,计算依据是总量控制的任务和企业的绩效水平。调研中,也有企业直言不讳地说,排污权交易系统的建立如果是以卖初始排污权来收费为目的,就起不到以经济手段刺激减排的作用。“我的指标完全够用,有什么动力再去实施技术改造进一步减排呢,大家的指标都用不完,谁还用得着去买别人的呢?”

在十八届三中全会上,总量控制的改革方向就已经确定为“实行企事业单位污染物排放总量控制制度”,而不再是地方政府的总量控制制度。在国务院新发布的“实施方案”中,许可证和总量控制制度之间的关系得到澄清——要改变单纯以行政区为单元层层分解总量指标的方式,通过实施排污许可制,落实“企事业单位总量控制”要求。总量考核要服从质量考核,在环境质量不达标的地区,要通过提高排放标准或加严许可排放量,对企事业单位实施更为严格的总量控制。也就是说,现在的总量核算的原则都要修改,许可排放量要“自下而上”地生成,与当地实际的环境质量要求挂钩;而不是“自上而下”由国家下任务层层分解。“实施方案”同时还规定了,排污权交易的前提是“通过淘汰落后产能、清洁生产、污染治理、技术改造升级”之后,产生的“削减量”那部分,可以在市场上交易出售。也就是说,“有效削减量”才是排污权交易的基础,这就从源头上防止了指标倒卖、腾挪乃至于偏离减排目的的排污权交易,让经济手段更有效的发挥作用,让守法者、少排污者受益。

以环境质量改善为直接目的“许可证雏形”之启示

“以前国内的情况是守法者会吃亏,”山东泉林纸业有限公司副总经理贾明昊说:“至少短期内的市场竞争是这样,超标排放、偷排就意味着节约成本,急功近利的恶性竞争会导致产业落后和环境污染的恶性循环,而一个好的制度设计是应该让守法者得到好处,从而自觉自愿守法。”

近年来,山东省的流域排放标准改革被业界认为已经具备许可证管理的“雏形”,而山东的造纸行业则是第一批尝到甜头的受益者。

十年前,在造纸行业界不少人眼里,山东省以水环境质量改善的“刚需”倒逼地方排放标准步步加严的做法是要“搞垮一个行业”。于是还曾呼吁山东省的造纸企业要“顶住”,不能向环保厅“妥协”。然而,乍一看来匪夷所思的是,山东省的改革不仅得到了企业的广泛配合,自觉自愿的执行,几年之后,其造纸行业还做大做强,占据了全国市场的半壁江山,泉林纸业、太阳纸业等企业还因技术创新优势,被招商到美国建厂。

与许可证的基本理念相一致,山东省“目标逼进”的管理策略是直接以环境质量为目标和检验标准的。一开始的共识很重要,逻辑起点上,企业的排污权不是与生俱来的权利,而是一种特许。在一个河里都不再长鱼的地方,民众日益无法接受环境之恶劣,企业也就没有发展的未来。在公共利益面前,企业要无条件地对自己的排放行为负责,要主动提供证据证明自己合法,治污主体责任首先落实了,山东的企业也大多接受了这样的管理逻辑,自主监测和信息公开起步得都比较早,社会监督也越发火热起来,但凡有点污染悬疑的风吹草动,环保组织和新闻媒体都很快一拥而上,迅速督促政府和企业“有则改之,无则加勉”。

其次,是在许可证管理制度的框架下,企业若试图造假或者偷排,不仅难度很高,风险也很大。贾明昊告诉《世界环境》,泉林纸业在美国的新厂也正在走申请许可证的程序,而他同时也参与了国内造纸行业许可证模板设计的讨论。一个成熟的许可证管理体系中,企业填报的信息自动形成一条可“自证清白”的证据链,环环相扣,与各种生产数据、销售数据都能互为印证,且连续不间断。若想改一处,就得改一大串,还总会留下矛盾点经不起追查。“正常情况下,还是少有企业主建个厂就为了一锤子买卖,捞一笔就跑。”

山东的“目标逼近”策略为许可证如何“发证”提供了参考,而如何实现“依证监管”,则还需进一步的制度完善来。山东省一位基层环保官员告诉《世界环境》,随着技术的进步和环保投入的增加,我们的环境质量监测网络越来越完善,终究能做到“无死角”的覆盖。在这样的情况下,某一区域和流域有企业违法排放或者对污染源的监测设备动了手脚,环境质量的监控系统也能做出反应,并且立即分析和排查。“我们现在对企业的各种环保要求还是‘散’在各处的,各说各有理,光靠我们现场抽测的即时数据也还不足以说明此前的排放情况,别人也还未必服气,企业还有浑水摸鱼的空间,执法的时候也少不了扯皮。今后有了许可证,所有执法依据和证据目录都清楚的罗列在一个证上,大家都省事了。守法企业也能安心守法,违法企业就不要再心存侥幸。‘打乱仗’的时代可能就此终结。”

国家的意志和历史的方向

环保部为排污许可制度的改革专门成立了领导小组之后,除了紧锣密鼓地总结经验教训,组织专家研讨,设计许可证制度建设的框架之外,也开始部署新一轮的地方试点工作,根据最新的改革精神,通过实践推动和完善排污许可制度的建设。

2016年5月26日,在海南省排污许可证改革试点工作会议上,海南省生态环境保护厅厅长邓小刚向前来参会的环保系统官员、企业界代表、高校专家等人宣布:排污许可证的改革试点工作进入实战阶段。

这时候,海南省已经拿到了环保部批复的排污许可证试点工作方案,开始深耕这一片改革的试验田。

邓小刚介绍说,环保部赵英民副部长对试点工作提出了要求——我们要进行的这场改革是固定污染源管理的基础制度改革,牵一发而动全身,虽困难重重却又势在必行。海南试验成熟的技术路线要力争做到可复制、可推广,虽然时间紧迫,但这是环保部交给海南的任务。到年底,第一批许可证就要发下去了。

在邓小刚的思想认识中,这一次的改革意义重大,影响深远,体现的是发展理念和管理方式的彻底转变,是对现有环境管理基础制度的整合和再造。他解释说:“除了十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,都明确了最严格的环境保护制度之外,去年的两个非常重要的文件:关于加快推进生态文明建设的“意见”,以及生态文明体制改革的“总体方案”,都特别提到了要建立严格监管所有污染物排放的环保管理制度,完善污染物排放许可证制度。”

他柔和的语调里却透着坚定和铿锵:“我们以前,包括海南,都发过不少‘排污许可证’,但我的理解,发和没发没多大区别,发了以后也都是锁到抽屉里。而现在我们要的许可证,内涵跟以前的完全不同,一定要接地气——企业也能接受和操作,政府也可以监管和核查,是需要企业、政府、第三方大家共同努力来完成的。我一开始还认为没有那么难,后来越接触,越觉得难度真的很大,真要研究透,需要很长时间。但是现在改革的形势如此紧迫,我们争取年内发出第一张证。发证还只是第一步,这是一个系统改革,牵涉到环境管理全流程的调整,也不可能做到一步到位,第一次发出去的证肯定有不完善的地方,希望大家一起努力来逐步完善吧!”

海南被称为全国人民的“四季花园”和“度假村”,因为工业化起步较晚,没有经历过“遍地开花”“遍地排污”的乡镇企业阶段;岛内的有限的工业区也相对集中,工业的总量也不大,环境质量的基础维持得较好。作为改革试点来说,有着更显从容的操作空间。然而,经济的相对落后,管理基础和技术力量的薄弱,也是需要克服的困难。在这样的背景下,按照邓小刚的说法,环保厅把自己变成一个提供平台和后勤保障的“服务者”,诚邀各方有识之士组成团队共同“攻关”。前前后后,已经一共有11家单位闻讯而来,自愿加入——有央企的研究所,熟悉许可证制度的外企,有部委的下属科研机构,还有几所高校的研究团队,就在5月份的这次会议上,敲定了分工合作的方向。

改革难点究竟在哪里?

按照“实施方案”的部署,到2020年,我国就要完成覆盖所有固定污染源的排污许可证的核发工作。所有企业都要持证排污,按照所在地改善环境质量的要求承担相应的污染治理责任,企业对其排污行为依法应承担的法律义务要在排污许可证中予以确定。

许可证的运行原理看起来似乎并不复杂,但难点就在于,按我们以往对企业的环保管理要求和不同环保职能部门的管理的“套路”,根本就做不到能把“所有”要求逻辑清晰、贯穿如一地“放进”同一个许可证里。

长久以来的这些环保要求,不仅是“分散”成多套数据形式,长着“多张皮”的,甚至还经常是互相“打架”的。环境统计、总量核查、环评批复、“三同时”、排放标准要求、清洁生产要求、排污收费……各自是一套,分别对口不同的业务司局处室。当然,环保局给企业发的那么多凭证中,也曾有个名称叫做“排污许可证”的,跟上述管理制度之间也没有必然联系,就是一张写明被分配的总量的凭据而已。

因为各自为政,缺乏有机衔接和统一,也就导致了多年来不断“盲人摸象”,行政效能却还不高的结果。经常是该管理的没有管到位,环境家底、污染源依然是一笔糊涂账;不该管的却管过了头,管成了管理者和企业双方的沉重负担

也是在5月26日海南许可证试点的工作会议上,环保部排污许可制度实施专项工作小组办公室主任、大气环境管理司副司长汪健提到一个“触目惊心”的例子

数月前,环保部做了一个关于“企业的环保负担究竟有多繁冗”的问卷调查,以反躬自省的姿态对环保管理的行政效能进行评估。

为了让各行各业各地的数百家企业畅所欲言,提供真实有效的信息,问卷还是可以匿名提交的。除了让企业统计在过去的一年之中,办理了多少种涉及环保的行政许可;应对了多少轮环保的监督监管;接受了多少种环保考核之外,还让企业自己说说这些管理效果怎样,每一种行政许可,每一轮环保检查之间是否低效、重叠,缺乏衔接。

“我们委托第三方调查了60多个企业,一个企业在一年中,平均要应对上至国家,下至省、市、县的各级环保部门的各种监督、检查、抽查17次。最多的一家企业一年接受检查110多次……我们迫切需要一个许可证制度来统领现有的污染源管理,可以大幅度提高环境管理的效能,也能大幅度降低企业负担。”汪健说。

被调查的企业中,一个企业平均一年需要申请的行政许可事项有9项,多的企业一年有20项,同一个污染源,为了满足不同的环保管理要求,可能会有好几套不同的账本。

数据“失真”的制度根源待化解

某石油行业大型央企的一位环保技术人员告诉《世界环境》:“因为算法不一样,总量台账和监测收费各是各的账本,一个企业同一段时间内同一种污染物的排放量算出来都是不同的,跟环评批的也还不一样。表面上看,企业被检查得很频繁,但这跟新环保法规定的‘严格执法’又是两回事,严格执法应该是执法从严,违法必究,而过于频繁的检查暴露的却是法律依据不清,守法证据不明,执法效率也就不高

那么问题就来了,企业究竟应该排多少,实际又排了多少?该技术人员说:“反正,总量控制是一个要求,排放标准是一个要求,环评时候发现所在地环境质量不达标,或者基于风险控制,可能还有更严的排放要求。就总量一项工作都能算出3套数来:企业通常都会自己算一个保守的数内部上报总部,算一个参照总量指标稍微留一定空间上报到环保部,以及最后被总量核查人员修改认定之后的。这个修改,可能是核查人员不认可你的一些减排手段,也可能是他们觉得你某个减排装置的减排比率定得太高,给你‘酌情’调低一些。总之,企业究竟排了多少污染物,最终是由环保部门来说了算。而说了算的这些人,未必都懂行业的具体技术知识,但却又要在规定时间内完成规定动作。所以,一方面是企业有了造假的空间,另一方面甚至是有了编造数据以应付管理目标的现实需求。由于以前的减排又都是一刀切的考核各地方总量的减排,所以地方政府多多少少都默许甚至‘共谋’了这样的局面,与实际的环境质量要求越离越远。”

对企业而言,所有的环保要求是否得到执行,最后都要落到执法上来保障。可是,“多套制度多张皮”以及“监督者举证”的局面客观上也加剧了执法之难。环监系统一位官员告诉记者,环境监察执法一共有十多项业务职能,包括监督企业达标排放、达总量排放,查处污染案件等等,前几年在全国做了一次调查,统计环监执法履责的情况,结果发现,执行得最好的,大家都勾选完成的业务就只有一项:排污收费。

在环保部组织的一次会议上,一位专家说出了“让大家不得不直面”的一个现实:“中国环保搞了30多年了,天天去企业检查、收费,可是30年后的今天,却需要依靠数年一轮的污染源普查,才能知道有多少企业在排污,主要污染物排了有多少——这是活生生的现实啊,中国环保管理的现状也由此可见一斑了。”

这位专家说:“我们的环保工作要控制污染,对量大面广的固定污染源的管理肯定是重中之重,我们现在面临的问题却是:首先,企业的治污主体责任未能得到落实,真正排放了多少,企业并不关心。超标排放普遍,违法成常态;第二,政府监管的要求多,但是能力弱,效果差;第三,社会共治的水平低,企业的治污积极性没能调动起来,社会公众就算有监督的热情也缺乏参与的途径,这些问题都有待制度建设来改变。”

“一证式”的“归真”

“这次再不给出真实的东西,今后可就没机会了。”海南省生态环境保护厅总工周学双每次组织企业开会,都会重复念叨这句话:“我不管你以前怎样,不管以前是几套账本几张‘皮’,这一次要拿真实的东西出来,今后管理的依据就都以这次的数据为起点。”

在周学双看来,许可证得以发挥作用的关键,一个是“归一”,一个是“归真”,实际上,管理的“归一”就会促使信息的“归真”。

周学双告诉《世界环境》,“归真”的过程源于管理思路的重新构建,不仅仅是让企业重新填报几个真实数据而已,而是要像陈吉宁部长说的那样,重建诚信,责权归位。环保部门不再管自己能力和职权范围之外的事,企业排些什么,怎么排的,排了多少,都由企业自己来负责说清楚。监管和执法的思路也要调整,一方面,企业要自主监测和记录完整的排污台账并定期上报;一方面,企业的排放信息要在统一的平台上公开接受社会监督,执法人员也不用再跟企业玩“猫捉老鼠”的游戏,更多的时候不用到现场执法,而是对照许可证的要求审查企业上报的排放数据、异常排放的报告等信息。在以诚信为基础,严惩违法的执法环境下,原本就用不着执法人员疲于奔命地“捉老鼠”。“自证清白”的举证方式才更有利于推动“诚信守法”成为企业排放行为的主流与常态

在试点工作的筹备阶段,海南省确定了十家许可证改革试点企业,涉及油田、炼油、化工、造纸、火电等行业。按计划,改革的步骤从企业自行申报与产排污相关的所有信息开始,到政府和企业共同商定许可内容的底线、形式,再到制度、法规、地方标准的配套改革,信息平台和管理平台的重建,技术规范和管理流程“服务包”的总结完善。改革按照先易后难的顺序推进,管理基础好的行业和目前有技术条件说得清楚的污染物先纳入许可证管理,五年一个换发周期,逐渐扩展到所有行业和所有污染物。

对守法企业而言,一次性把自己的“家底”上报清楚,把自己排放的证据链保留完整,不仅是当有环境纠纷出现的时候不落被动,更是不用疲于应付各种繁琐低效的汇报、检查甚至“找麻烦”。区域所有企业的信息汇总并也“归真”了之后,就能与环境质量改善的规划相印证,企业也能对自己在某一区域未来的发展空间有所预期和把握。说到底,对大家都是好事,除了那些从一开始就抱定决心浑水摸鱼的人,以及只要投入成本做达标排放就一定会死的落后企业。

周学双说,根据“实施方案”的改革理念,排污企业的信息“归真”还有一层重要的含义,就是不再仅仅只片面盯着那根烟囱和那几种主要污染物做文章,需要“全面的真实”——所有产排污相关的环节、设备、治理技术、控制措施、设计参数、控制参数、启停计划和非正常排放的应对方案都要清晰地写入申报材料中。许可证的要求必须是要基于生产全流程、全要素的考虑,真正体现源头削减与控制、全过程管控和多污染物协同减排的理念,把污染从最容易、最有效的环节减下来,比如原料的替代、工艺的改进、设备的更新等,把钱花在刀刃上,不能再搞“头痛医头脚痛医脚”,不能不计代价地只顾最后一根烟囱的排放数据好看,不能搞污染转移,“按下葫芦起来瓢”。

环保要革自己的命

“如果真的能‘一证式’了那当然好啊。”华能海口电厂的一位环保专工说。海口电厂位于海南岛北岸,澄迈县马村的港口边,十年前建厂的时候曾经是海南岛最大的一个投资项目和最重要的电力保障项目。直观的说,海口电厂的烟囱在澄迈工业区算是最清洁的,肉眼都根本看不到冒烟,比起化工厂来说,工艺流程也算是很简单。不过,从卸煤码头到传送皮带,从灰库到渣场,从锅炉到污水池,依然是有数十个与产污、排污有关的工艺环节。除了二氧化硫、氮氧化物、烟尘、汞等通过烟囱排出的大气污染物之外,还有破碎、转运等多处废气排放,以及脱硫废水、温排水,与灰渣、布袋、废催化剂等固体废物产生。

“一直说是要给企业减负,但是我们这也要报那也要报,每年需要报送环保的东西太多了。环保局几个科室,每个科室都要做一张表来给你填。加上政府职能部门不够专业,你报上去的东西他也不懂,还得解释半天。”该专工告诉《世界环境》,虽然海口电厂是试点企业,按照要求,废水、废气和固废、噪声相关的申报材料全部都已经制作完成,基础信息和逻辑链条已经非常完备,看起来可以支撑“一证式”了,但他依然满腹担心,因为真正的改革在于环保管理要“革自己的命”。

比如说,在线监测的管理制度就必须得改革了

企业实时记录并保存的原辅材料使用情况、与产排污相关的工艺设施的过程参数、污染治理设施的运行状况,原本都是息息相关、环环相扣、互为印证的,足以说明企业的排放情况。“但是以前环保局不相信我们自己的数据,”海口电厂的这位环保专工说:“排放口主要污染物连续监测的那个CEMS小屋,钥匙都不在我们自己手里,而是交给第三方来管。第三方用无线传输的方式将排放数据传到环保厅,但无线传输的方式不稳定,一丢失数据,就会导致我们的合法排放得不到认可,拿不到电价补贴。我们自己是有一套完整的数据记录,但是却没有‘自证清白’的法律效力。”


企业的在线监测由环保局或者环保局委托的第三方管着,本质上讲,是想要防着企业造假,增强数据的真实可靠度。但是从实际的效果来讲,因为环保要的只是一个末端数字,机器也还在别人厂里面,刻意造假的通报从不曾间断,想造假的总能有“招数”,在线监测数据本身的法律效力也被打了一个大大的问号。以相互不信任为基础建立的执法关系已经严重不适应目前的需要。

而新发布的“实施方案”多多少少给了企业一些信心——排污许可证“制度统领”的地位得到明确,而且“精简高效”被写进改革的基本原则第一条,许可证的实施必须是要“减少重复申报,减轻企事业单位负担,提高管理效能”。而“实行自行监测和定期报告”也明确要将自证清白的权利与责任交还给企业。

管理平台“鸟枪换炮”

10月上旬,海南省几个重点行业的申报工作基本完成了,环保厅厅长邓小刚开始召集环保厅各部门的工作人员开会,让各部门的人对照企业的申报材料和许可证的样本,总结自己的日常管理职能是否能转换和体现到“一证式”的管理中,然后再同时对许可证及内部工作架构进行调整。

数据和管理的“归一”客观上也让统一的大数据信息平台成为可能。就正如“实施方案”所展望的那样:要通过排污许可统一管理信息平台统一采集、存储、管理排污许可信息,实现各级联网、数据集成、信息共享、社会公开。形成的实际排放数据作为环保部门排污收费、环境统计、污染源排放清单等各项固定污染源管理制度的数据来源。

“也就是说,今后的污染源‘普查’的效率会大大提高,污染源清单成为即时的、动态更新的,监测预警的准确率也会大幅提高”周学双说:“不仅如此,在许可证制度正常运行的情况下,信息平台上的数据显示减排效果的基础信息,从而根据大数据,统计出相关治污工艺技术设施的表现、绩效,由此制定‘最佳可行技术’的清单,推动环保技术的进步和产业的转型升级。说白了,技术的好坏不再全凭项目式的调研和评审专家们的投票说了算,而是由实践而来的大数据说了算。行政效能也能大幅提高——环保局各个部门需要些什么数据都可以直接去平台上调取,立马就能得到,也不用再花费更多时间今天一个表明天一个表发给企业去反复填,‘一证式’的功能和大数据的技术优势就要体现在这些地方。”

信息的共享还并不限于环保部门,周学双说,不仅是多部门联动,还是社会公众参与,都将因这个大数据平台的建立而更加高效,更能有的放矢。比如说守法记录良好的企业,环保的信用记录可以直接与银行的信用记录建立联系,为绿色金融提供数据基础,而违规违法次数多的企业可能成为联合执法、双随机检查的重点。对于一般的普通民众,依据这个平台,也能清晰地知道自己所处的环境周边有哪些污染源,排放情况如何,知情权得到有效保障的同时,也能有更好的参与监督的条件。

信息的共享和数据的“归一”,难也是难在打破目前的条块分割和制度藩篱。统一平台的设计既是一个技术活,也是一个艺术活。参与国家统一信息平台设计工作的一位专家告诉《世界环境》,如果许可证的统一信息平台建立成型之后,最终不能将污染源普查、环境统计、源清单、监测信息和排污收费等功能全部收纳进来,又搞成了独立的一套新东西和企业额外的负担的话,那么许可证想要实现“一证式”管理就难了

“我们管理的思路转变是首要的,环保要敢于“革自己的命”,政府也需要适时推进各项相关法律法规和制度的修订来适应改革的需要。”他说。

重新定位的环保执法

一位环保执法人员告诉《世界环境》,我们过去出台很多法规政策的初衷都是好的,但是效果却未能显现,如今到了一个需要反思和调整的时候。

比如继续以监测制度为例,国家早已经出台过不少文件,来赋予国家投资巨大的在线监控系统各种“使命”。2005年11月1日开始实施的《污染源自动监控管理办法》就曾规定:自动监控系统经环境保护部门检查合格并正常运行的,其数据作为环境保护部门进行排污申报核定、排污许可证发放、总量控制、环境统计、排污费征收和现场环境执法等环境监督管理的依据。但因为在线监控的数据质量并不高,按期强制检定的环节又因为部门条块分割而难以推进,环保各项制度又是各有一套算法,这些功能迄今并未能得到有效的体现。

但是,排污许可制和排污台账制度完善之后,按照改革目标的说法,企业是要“自主监测”和“自行上报”的。也就是说,包括在线监测在内的很多本该企业自己负责做的事,就该还给企业了。环保部门不再当“保姆”,而是抱着相信企业的初衷,在一个诚信社会的框架之下,有的放矢的监督和执法。

“这就像是报税一样,税务局没有义务去帮每个人算你该交的个人所得税是多少,但是一旦有人举报,或者我查到你偷漏税,那就严厉追究你的刑责,以此作为守法者能获得公平市场的保证。”他说。

而另一位基层执法人员则叹息说:“为管理排污企业,我们已有的各种法规制度政策要求已经是不可谓不多,不可谓不严,但一个制度就算设计得再好,最后不能在执法环节得到保障,就都是镜花水月一场空。”他认为,对于“普遍性违法”局面的出现,广大基层执法单位固然有能力不足、建设不够、工作尚未能足够到位的问题,也有制度本身千头万绪,要求太多都无法落实,最后只能由领导“拍板定调”的问题。这种局面下,基层政府和环保执法的“自由裁量权”反倒可能会给执法人员“挖坑”。他认为,最近刚刚被起诉的原华北督查中心的一些官员,原本其实都还有些环保人的理想,并不全然是利欲熏心之徒,就是因为一方面思想上放松了警惕,一方面客观现实给了他们很多“自由裁量”从而以权力寻租的空间,才导致他们一念之差“收了企业钱给企业寻求从轻处置的机会”,这也都是事发多年之后,经人举报才东窗事发。他说:“现在国家的许可证方案已经明确给环监系统提出了要求,今后必须得依证执法了,照章操作,不能再有证外执法的空间。这对执法人员而言既是新的要求,也是一种保护。我觉得我们应该按照中央文件的精神,不折不扣的执行,而这也是许可证制度最终能够得到落实的保障。

全面的改革和深远的影响

“排放标准也需要改革,”中国电力企业联合会副理事长王志轩认为,排污许可证是需要依法来提要求的,排放标准就是法律的体现。但是,目前的国家排放标准不仅不足以满足“一证式”管理的需求,还存在一些执行环节上暧昧不明的地方。2016年8月,王志轩也作为专家来到海南试点考察,并建议海南适时推动地方排放标准的制定,以减少许可证改革中缺乏法律制度依据的障碍。环保厅愉快地接受了他的建议,并立即启动了相关工作,同时,地方的“办法”乃至相关“条例”也在紧锣密鼓筹划中。

王志轩说:排污许可‘一证式’管理改革对环保制度的影响是多方面的,牵一发而动全身,涉及环保基础制度的各个方面。单纯从需要讲,不仅需要对现行环保法规中的管理制度进行必要调整,比如修订《水污染防治法》《大气污染防治法》等等,而且要对一些相关法律如《清洁生产法》《循环经济促进法》《节约能源法》等法律中的相应制度进行调整,如果条件具备,更应当从环保基本法入手对法规体系进行重构。但是,有效改革是需要循序渐进的。”

不过,他也对改革的前景充满期待,他告诉《世界环境》:许可制改革既是政府部门之间和不同层级的政府间在污染控制上的权力和责任再平衡的改革,也是政府与排污企业间监督与被监督内容、方式的重大改革。由于这种改革是生产关系的重大调整,对于企业涉及污染项目建设、生产活动和相关设备制造业、环保产业的科技进步、发展,都将产生巨大而深远的影响,更直接影响到这一制度的最终目的——环境质量的改善。这不仅是环保管理现代化建设的一部分,也是现代企业制度建设的一部分,是整个经济社会成熟化的必经之路。改革的成败,终究系于政府部门对“一证式”改革的认识程度和决心,也有赖于社会共识的建立和群策群力的推动。



责任编辑:杨瑄

上一篇:国务院印发《“十三五”生态环境...下一篇:日本膜技术概览
分享到: