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王克老师专访:环保界的黑天鹅——美国大选后环境与气候政策发展态势

时间:2017-03-14

自从特朗普正式入住白宫之后,世界的镜头似乎就开始在这个美国历史上争议最大的总统身上定格了。他在上任前承诺要退出《巴黎协定》,废除奥巴马政府的“清洁电力计划”,上任后大幅削减EPA的人力和财力,提名对EPA发起过14次指控的普鲁易为新任署长……一个新的“美国姿态”和“全球治理格局”正在形成。中国人民大学环境学院的王克老师长期从事能源与气候变化经济学的研究,结合近期美国环境政策的发展态势与我们分享了他对特朗普当政后美国国内外气候行动的看法。

 

气候人物介绍

王克博士,任教于中国人民大学环境学院,兼任中国人民大学国家发展与战略研究院研究员,绿色低碳发展智库伙伴(GDTP)专家委员会委员,主要研究和工作领域为能源环境经济模型构建与政策模拟、全球气候治理体制与多边气候谈判进程经济分析、低碳城市规划等。曾受聘担任联合国气候变化框架公约(UNFCCC)秘书处,联合国气候变化框架公约技术转让专家小组(EGTT)、世界银行、亚洲开发银行、联合国开发计划署等国际机构的咨询专家。从2008年到2016年一直参与历届联合国气候变化大会,并以主要著者身份编写多篇全球气候治理类专著。

本文由采访内容整理而成,并在王克老师的提议下补充了相关的数据信息。

 

“清洁电力计划”从何而来,走向何方

新闻表示,白宫计划在不久后签署废除奥巴马政府“清洁电力计划”的行政命令,以兑现其撤回“气候行动计划”的承诺。而追溯历史,在这个计划颁布后立即遭到众多州的起诉,一直处于被暂停的状态。对于国内这样的分歧,王克老师谈到,美国宪法的基本特征之一,就是确立了分权制衡架构。福山曾经提出,美国的分权制衡可以被看成是一种“否决政体”——代表少数人立场的各种政治派别可以阻止多数派的行动,并阻止政府采取任何行动。美国国会分参议院和众议院,参议院中各州有等额议席(2席),而众议院的议员名额将根据各州的人口比例分配,并动态调整。参议院的等额议席分配制度使得小州在参议院中的发言权放大,叠加美国游说政治以及发达媒体带来的传播效应,代表化石能源利益的游说团体可以在美国法律框架下合法地阻碍不利于化石能源发展的相关法案通过。2004年,供职于国际知名期刊《经济学人》杂志的米克尔思韦特和伍尔德里奇合写了《右派国家》一书,书里提出,20世纪90年代以来,美国的政治舞台上,保守主义思潮日渐活跃,势力逐渐强大,已经成为美国社会隐秘但中坚的力量。保守主义反对大政府,反对政府干预市场,反对政府过大权力对公民造成损害。美国气候政策的一个重要特点就是受两党政治的影响巨大,背后隐含着一定的意识形态冲突。历届共和党政府和民主党政府在气候变化问题上的立场和政策具有显著的区别。共和党在社会政策方面秉承新社会保守主义,注重传统价值,经济政策方面古典自由主义,强调市场作用,反对联邦政府过多干预地方环境事务。

 

至于“清洁电力计划”本身对美国的节能减排和应对气候变化是否有积极作用,则应从两个方面分析。一方面,即使没有“清洁电力计划”,由于水力压裂和水平井技术等驱动的“页岩革命”,单位热值计算,天然气的价格甚至比煤炭还低。而与中国只有一半左右的煤炭用于发电不同的是,美国的煤炭95%以上用于发电。因此,考虑到天然气的竞争,煤炭事实上在美国电力市场缺乏竞争力。美国现有煤电机组存量,很多建于上世纪70年代,本身已经处于淘汰期,而新增机组绝大部分还天然气机组。仅2017年以来,网上就可以检索到好几条美国淘汰煤电厂的新闻。譬如2017年1月18日,蒙大拿州将在2022年前关闭 Colstrip 煤电厂(210万千瓦) ;2017年1月31日的新闻指出,DPL电力公司将在2018年中期关闭俄亥俄州的两座煤电厂(209万千瓦)2017年2月13日的新闻指出,DPL还将在2019年前关闭Navajo 煤电厂(225万千瓦)。因此即使没有“清洁电力计划”,在技术进步与市场力量的作用下,煤炭向天然气转型,或者天然气作为煤炭向低碳能源转型的过渡的趋势也是很明确的。同样,即使美国撤销“清洁电力计划”,各类研究都表明,美国实现其“国家自主贡献目标”,也就是到2025年温室气体相对2005年下降26-28%是没有问题的。

当然,这并不意味着“清洁电力计划”就没有意义。从积极的方面理解,“清洁电力计划”的作用体现在三个方面。第一,加速了煤电技术的淘汰,加快电力系统低碳转型的速度,第二,为美国市场甚至全球市场提供了明确的预期,宣示了美国政府的决心,进一步明确绿色低碳转型的大趋势,使得市场的投资者坚定了对低碳能源投资的方向,也为技术研发机构和人员发出了更加明确和清晰的价格信号。第三,“清洁电力计划”显示了美国应对气候变化的相对积极态度,考虑美国的综合国力以及在全球政治经济体制中的影响力,对于全球应对气候变化进程是一种有力推动。而美国如果废除“清洁电力计划”,可能产生的负面影响包括,可再生能源的研发推广可能有所延迟;立场本来就比较消极的州可能维持消极态度低碳转型的趋势虽然不变但是速度可能降低。

最后再考虑特朗普政府坚持退出“清洁电力计划”的原因。一方面,虽然从美国全国来看,“清洁电力计划”的实质性意义不是很强,但是它将触动美国部分拥有煤炭开采产业以及煤电比重相对较高的州的利益。红州与蓝州是指美国近年来选举得票数分布的倾向,反映了共和党和民主党在各州的势力。红色代表共和党,蓝色代表民主党。从化石能源产业发展以及相关就业规模来观察美国各州的红蓝倾向是观察美国政治的一个有意思的角度。譬如以石油和天然气产业著称的德克萨斯州,拥有丰富的煤、石油、天然气、铀等矿产资源以及波德河煤田这一超级大煤田的怀俄明州,都是非常典型的保守州。对于新任美国总统特朗普来说,只要抓住关键的少数,也就是说关键的州和关键的选民群体,便可以得到最坚决的支持。废除“清洁电力计划”将取悦这些关键少数。

最后,奥巴马在其第一任期掌握国会控制权的情况下致力于推动医改法案,消耗了过多的政治资源,而第二任期随着共和党通过中期选举在国会占多数,奥巴马政府事实上已经不可能通过“气候法案”。2007年美国联邦最高法院认为二氧化碳等温室气体符合《清洁空气法案》下“空气污染物”的广泛定义,美国环境保护署认为其有权对温室气体排放进行监管。因此,奥巴马政府借助《清洁空气法案》这一现有法律框架,以总统行政令的方式出台”清洁电力计划“,事实上绕开了国会,也引起了共和党占多数的国会以及部分利益集团的不满。这种绕开国会,依靠行政手段推行气候变化政策的做法,早了埋下了隐患,也部分解释了今天特朗普政府为什么要废除”清洁电力计划“。 

 

《巴黎协定》遭“拆台”?

作为全球气候谈判的划时代成果,《巴黎协定》引导着世界各国走向一个清洁、低碳、可持续的未来,并收到了一年之内就生效的振奋人心的成果。但是美国新任总统却对这份协定及其科学背景持高度怀疑的态度。竞选中他承诺一定会退出协定,近期也不断传出会签订行政命令的传闻。面对这样的事实,王克老师坦言“很难理解”。首先,《巴黎协定》某种意义上就是为美国的政治体制量身定制的,谈判过程中已经考虑到美国国内政治的可能影响,对美国并不存在强有力的约束。各种分析也表明,美国履行《巴黎协定》,实现其国家自主贡献目标(NDC),也就是2025年相对2005年排放下降26-28%,难度并不大。而寻求退出《巴黎协定》甚至解构国际气候谈判进程,对美国的全球领导力、国际公信力等将带来巨大的政治和外交代价。从《巴黎协定》的条款来看,各缔约方提交批准文书三年后才能以书面通知的方式提出退出协定,而正式退出需要发出书面通知一年之后。因此,如果特朗普政府要退出《巴黎协定》至少需要四年的时间,接近其第一任期的结束。虽然目前没办法判断特朗普是否寻求连任以及是否能够连任。更极端的做法是,特朗普寻求直接退出1992年达成的《联合国气候变化框架公约》。但是退出公约,将对美国的国际公信力存在巨大的伤害。美国2001年退出《京都议定书》,就仍然以公约缔约方的身份参与国际气候进程。美国新任国务卿雷克斯·蒂勒森(Rex Tillerson)公开表示,将确保美国在气候治理上“占有一席之地”,因此退出《巴黎协定》甚至退出气候公约,对美国并不是一个好的选项。基于以上分析王克老师认为,如果特朗普坚持退出,就只能归于一种意识形态上的偏见。

 

从全球气候行动的大趋势来看,美国大选之后仍有22个国家坚持加入了《巴黎协定》,国际的低碳转型势不可挡。那么如果美国真正退出,会对这一趋势有所抑制吗?王克老师表示,第一,美国的退出不会影响《巴黎协定》本身。当年的《京都议定书》生效的条件是签约的附件一国家的排放量占总的附件一国家排放量的55%,如果美国退出,别的国家将难以达到该条件,也就影响到《京都议定书》的生存。而《巴黎协定》的生效条件保证了其不会受美国退出的影响。第二,2016年马拉喀什气候大会发布的《马拉喀什行动宣言:为了我们的气候和可持续发展》指出,全球应对气候变化的强烈势头不可阻挡,科学研究、商业活动和全球各层次的气候行动都体现了这一点。包括中国在内的各国政府也先后明确无论美国气候政策如何改变,各国仍然将坚定落实气候承诺。第三,美国本身是一个多元化的社会,政治体系存在多重制衡,权力高度分散,社会也高度分化。影响美国国内应对气候变化行动的诸多关键因素并不在特朗普的管控之下,甚至也不在联邦政府的管控之下。一些关键性的州,包括加州和纽约州,以及众多具有国际影响力的城市,包括纽约、洛杉矶、芝加哥等,依然在推行积极的应对气候变化政策,并在国际社会发挥重要影响力。王克老师说,他今年2月在上海参加一次关于G20能源和气候议题研讨会的时候,就有与会者笑言,如果特朗普不参加今年德国柏林举行的G20峰会,干脆由“加利福尼亚共和国“顶替美国在G20中的席位。虽然是笑谈,某种程度上也反映了加州的国际地位和影响力。总之,即使没有联邦政府的支持,关键的州和城市的行动、市场力量、私营部门投资以及技术进步,仍然持续推动美国经济和能源系统的低碳化进程,并在全球低碳转型中发挥积极作用;第四,美国在气候变化问题上的消极将会凸显中国的积极态度,国际社会对于美国在气候变化问题上的消极应对习以为常,反而有将希望进一步寄托在中国身上的想法。今年1月份,英国卫报的一篇报道题目为“China emerges as global climate leader in wake of Trump's triumph”,文中提到“When the news of Donald Trump’s electoral college victory set cell phones beeping at a private climate change discussion in Beijing, one of China’ s leading climate policy experts observed that China should now expect to assume climate leadership”。对于国际社会要求我国进一步发挥在气候变化问题上的领导力的相关要求,我国需要保持战略定力。但是另一方面,进一步加强与欧盟以及其他发展中国家在应对气候变化方面的合作也将愈加重要。某种意义上说,某些议题上如果没有美国作为最重要谈判方进行干扰,反而可能会使得中国和欧盟之间的合作会更顺利,中国的作用也会更加凸显,这也是实践习主席倡导的“人类命运共同体”的重要平台和机遇,既符合中国利益,也为全球提供公共物品。

重创下的EPA

美国环保署是这届新政府主要的“攻击对象”。从大幅削减其预算(25%)和人员(20%),到任命起诉过其14次的前俄克拉马州总检察长斯科特·普鲁伊特(Scott Pruitt)为新环保署署长,甚至公布了一份《撤销环保局》的国会提案,政府的一系列行为多次引爆社会舆论。王老师分析道,这表明了美国国内环境治理与监管动向。普鲁伊特出任美国环保署署长以后的就职演说中,强调要修订现有法规,降低执法力度,更加尊重各州的行动,弱化气候行动,重视大气质量和水质。联想到特朗普提出“复兴美国”,加强基础设施建设、加大化石能源的开发、享受化石能源带来的繁荣与福利。特朗普削弱EPA的作用,一方面削减了其预算,将其用于减小国内的财政赤字并加大美国基础设施的投资,另一方面也是放松监管,为支持化石能源的开发和基础设施的建设铺设道路。

 

“碳税”提案能否落实?

对于共和党内部近期提出的减排与给民众分红双重功效的碳税方案,王克老师并未抱太大希望。该方案折射出的是共和党内部在气候变化问题上的分歧讨论应对气候变化,一般会涉及三个核心问题。第一是气候变化到底有没有发生;第二,气候变化是不是由人类活动引起的;第三,如果承认气候变化发生并承认气候变化确实是由人类活动引起的,哪种应对气候变化的方式更为有效和合理?随着近年来气候变化科学评估的进展,关于前面两个问题的争议少了很多。但是关于如何才是有效应对气候变化措施这一问题,美国国内存在着难以弥合的分歧,其中又夹杂着意识形态、产业利益等诸多因素。共和党内部承认气候变化事实、影响以及归因于人类活动的部分人士并不赞同特朗普在气候变化问题上的立场,仍然希望采取措施相对积极的应对气候变化,于是就提出“碳税”这一替代方案,要征收40美元/吨CO2的碳税。考虑到共和党总体赞同减税,为了避免碳税带来的增税效应,替代方案中又提出为了维持总体税负不增,将征收到的碳税进行返还。

需要注意的是,碳税的提议在共和党内面临激烈的反对意见,这也是和特朗普美国优先、美国复兴的施政纲领,以及共和党传统上反对加税的保守思想矛盾的。之前提到,美国的政治体制某种程度上是一种“否决政体”,美国的宪法通过分权和制衡,设置了非同寻常的障碍,阻止采取强有力的政治行动。这一体制决定了想干什么事很难,想阻碍什么事则很容易 因此“碳税”这一提议前景黯淡。

 

“页岩”将推动怎样的革命?

虽然特朗普在对待新能源和化石燃料方面与奥巴马和希拉里的态度相差悬殊,但是三人对页岩气都是持高度支持态度。对于这场持续性“页岩革命”的影响,王克老师谈到,页岩气作为一种天然气,相对于煤炭更加清洁的。前面已经讨论到了,页岩气对于美国实现“国家自主贡献”目标具有重要意义。美国已经是全球第一大天然气生产国,并且有大规模加大天然气出口的潜力。考虑到美国的巨额贸易逆差,美国也有潜在动力加大天然气出口。如果美国加大天然气出口,对于世界能源格局乃至地缘政治都会有重要影响。天然气对于中国治理雾霾等局地环境问题具有重要意义,是中国长期实现低碳能源转型前的重要过渡能源。虽然中美气候变化合作亮点不在,我国需要探索与美国在能源与气候变化领域新的合作亮点,关于页岩气的合作就是一个潜在领域。 当然,天然气虽然相对煤炭而言是清洁能源,但是仍然是化石能源。长期来看,随着可再生能源进一步成熟,成本下降,随着储能技术不断完善,未来全球能源仍然将转向低碳能源体系。

当然,任何事务都有利弊两面,页岩气也可能带来负面的环境影响。开发页岩气用水量极大,水力压裂法中的压裂液主要由高压水、砂和化学添加剂组成,水和砂含量99%以上。水力压裂使用的压裂液中的化学添加剂可能造成地下水层污染,而有关油气公司将其看成商业机密不予公开。页岩气开采可能造成甲烷泄漏。甲烷是一种比二氧化碳更强大的温室气体,甲烷逃逸到大气中会加剧全球变暖,甲烷渗入地下蓄水层,也会造成地下水污染。为了降低页岩气带来的环境风险,信息公开很有必要。需要测量和披露有关页岩气开采过程中的用水、废水量及其所含化学成分、甲烷及其他空气排放物的相关信息,同时对压裂液添加剂和用量进行全面的强制性披露。

 

总而言之,特朗普的存在,打破了世界长期以来建立的全球治理体系,也正在“推翻”奥巴马辛苦几年建立的环境与气候成果。世界的潮流还在推进,无论联邦政府采取什么样的态度,我们仍应对全球的低碳发展势头抱有信心,为可持续发展继续努力。

毕竟,人人都期待一个和谐有序、健康舒适的未来。

后附往期气候之声的标题和链接(共7期)

 



责任编辑:杨瑄

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