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傅莎专访:G20变成G19+1,《巴黎协定》将走向何方?

时间:2017-07-10

自气候变化怀疑论者特朗普上任以来,美国政府是否会退出《巴黎协定》一直是外界关注的焦点。虽然各国政要多次试图劝服,社会各界集体发声呼吁,企图阻拦这个将对世界气候变化产生不可预测后果的错误决定,然而这场政治和外交博弈最终还是失败了。美国总统特朗普宣布退出《巴黎协定》,表示美国将开始协商新的条款,通过谈判“重新加入”《巴黎协定》或是拿出一个“全新的、对美国公平的协定”;在刚刚落幕的G20峰会上,除美国外其余19国均坚定表示《巴黎协定》不可逆转,重申发达国家履行承诺的重要性,导致了公报中美国和其他国家明确的分立态度。

作为世界上仅次于中国的第二大碳排放国,美国退出近200个国家签订的《巴黎协定》,加入尼加瓜拉与叙利亚的阵营,成为全球第三个明确拒绝加入应对气候变化阵营的国家。这很可能威胁到工业国家为劝说发展中国家减少排放而承诺的1000亿美元资金支持,同时危及全球对抗气候变化的政治基础。

为此,我们特地邀请到就职于国家气候战略中心的院友傅莎,她长期从事能源与气候变化经济学的研究,多年亲自参与气候谈判。她结合自己多年的谈判经历和我们分享了《巴黎协定》的背景、五月参与的波恩气候谈判的感受、以及对于此次特朗普宣布退出《巴黎协定》的一些看法。


气候人物

傅莎,博士,国家气候战略中心国际合作部助理研究员。长期从事能源与气候变化领域的研究工作,研究方向涉及气候变化国际谈判、国际气候体制、能源-环境-经济系统模型构建和分析、国家和地方层面的能源和低碳发展战略等;现为《联合国气候变化框架公约》中国代表团成员,重点跟踪长期目标、审评和全球盘点的谈判。本科、研究生、博士均就读于中国人民大学环境学院。


气候大会的老朋友


2008年第一次作为学生代表观摩气候大会,到2012年第一次作为中国代表团成员在多哈参与气候谈判,傅莎亲自感受过谈判场上各国代表的激烈交锋,也亲眼见证过《巴黎协定》成功签署、生效。今年的5月中旬她刚从德国波恩中期谈判结束归国,和每年年底的气候大会不同,这次谈判是主要集中于技术方面的过程性的谈判,各方围绕全球气候协议《巴黎协定》执行细节再次展开磋商,不形成具体的宣言或决议,而很多是交换意见,讨论后续工作计划和安排。虽然这次中期谈判主要谈的是程序性的大纲,本身预期完成难度并不高,但因为美国立场的原因,除了确定后续工作计划,要求各国上交跟具体议题相关的提案和部署年底会前会的安排,并没有太多实质性成果。


波恩谈判上的美国

在这次波恩谈判中,美国人明显表现出了不积极的态度,除去代表团成员在临出发前才被批复,他们更是以各种方式迟滞进程,例如在全球盘点议题下联合伞型集团反对反映了截止目前为止谈判进展的成果大纲、并通过将原本的take into account变为take note of, if appropriate的方式弱化其不喜欢的协调员文件。同时,美方除了对于需要加大发展中国家所要承担的义务的减排透明度议题明确赞同外,对于其他议题关注度并不高,并且提出今年年底谈判会前会对透明度议题进行两天讨论,全球盘点、长期目标等议题都只开一天。这其中一部分原因还是因为透明度议题的协调员中包括一个美国人,也仅有这位美国人还坚守着战线。

然而美国的影响远不仅像之前预估的那样只是对于这个国家本身,其实这种影响在潜在地蔓延,对整体谈判形势都产生了一定影响。以全球盘点议题为例,由于美国反对其中涉及公平、损失损害、行动和支持联系等内容,希望大纲仅仅保留“模式”和“信息来源”两个词,伞型集团就集体表态支持美国反对大纲,虽然其中的加拿大和日本之前都明确表示希望形成大纲作为此次会议成果。欧盟本身并没有否定形成大纲,但是由于现有大纲中涉及内涵及成果的内容并不符合欧盟立场,也就趁机借势美国和伞形集团的声音向发展中国家施压。发展中国家在发达国家的压力下反而团结一致形成了统一战线,积极争取这份相对有利的大纲,虽然沙特等国在会议开始时明确表示反对形成大纲。整个形势对比和会前预期完全不同。但因为如今发展中国家内部的利益和分歧差异已经非常大了,以后在美国搅局下国际局势很可能会趋于混乱,最终谈判制定出的实施细则可能很难有很强的实质性约束力。国际组织本身是期待一个逐渐趋严的规则和机制的,如果谈判没法达成共识,长期的控制温升目标能否达到就会成为问题。


世界局势转变

随着部分发展中国家近年来快速崛起,傅莎在多年的谈判中感受到各国局势也在发生一些明显的转变,最明显的是中国作为排放大国的所承受的压力越来越大,成为了国际关注的焦点。我国在2007年碳排放达世界第一,之后排放量慢慢赶上美欧之和,现在已经快超过OECD(经济合作与发展组织)国家总和了。但是与此相对应的中国的意见也越来越受重视。国际社会认识到如果中国不参与,甚至比美国不参与还要严重。不过因为近年来中国在应对气候变化方面一直积极参与,也没有辜负国际社会对于我们的高度期待。

(习近平总书记在2015年巴黎气候变化大会上讲话)

美欧的整体立场变化不是非常大,但是发展中国家内部的分裂越来越明显了。尤其在《巴黎协定》谈成之后将表现得更为突出。在谈判阶段,发展中国家就共区原则、与公约关系达成一致,但是主要问题解决之后,在细节问题上各发展中国家立场就大相径庭。除此之外,傅莎也切身感受到谈判进展在趋于缓慢。政治推动力在《巴黎协定》的达成和成效阶段达到峰值后,不可避免地趋于下降。而且,在《巴黎协定》的谈判中出现了很多的妥协,协定和决定在某些问题上不完全对应,这也给后续谈判造成了困难。各国各执一词据理力争,难以形成共识,谈判进程难以向前推进。同时,公约外的机制和非国家主体的影响也越来越大。


中国和世界将走向何方?

中美合作能否继续?

尽管美国已经退出了《巴黎协定》,中国依旧会履行对缓解气候变化的承诺,并加强国内应对气候变化的行动。而和美国的合作,傅莎认为除了联邦政府之外,不能忽视的是地方层面,比如各州政府和民间社会的行动。虽然美国联邦政府退出《巴黎协定》,许多州政府都承诺将继续在地方层面推动气候行动。许多工商业及能源企业都承诺清洁能源转型,增加绿色技术投入,提高能源效率等。我国及世界各国和美国地方州政府及企业、民间组织等积极展开次国家层面合作,必会成为以后中美合作的重心。

(加州州长杰瑞•布朗直言特朗普“太疯狂”,称他的决定违背事实和科学。此外,他还表示加州仍将坚持到底。)

Facebook CEO扎克伯格和苹果CEO 库克表示特朗普总统的决定不会阻碍Facebook和苹果保护环境的决心。)

同时,中美两国可以通过更务实的、有气候协同效应的合作,如天然气贸易、技术贸易等方面的经济合作间接促进应对气候变化方面的合作。其次特朗普的竞选中提到的基础设施建设也是中美合作的一个契机。可持续基础设施也是实现减排的重要部分,因为基础设施有巨大的锁定效应,通过基础设施方面的合作对美方是经济上的合作,对我国将是经济环境双方面的合作。


中国应当代替美国?

国外媒体曾经多次提出如果特朗普退出《巴黎协定》,作为世界大国的中国应该代替美国的位置领导世界应对气候变化。对于这个观点,傅莎个人认为目前谈中国领导暂时还为时尚早。因为如今的世界局势也说明了一个问题,美国之所以之前有强大的领导力,是因为有一帮完全支持其任何决定的盟友,比如伞形集团。但是中国目前来说实际上是没有的。发展中国家因为发展差异各有各自立场,看似发展情况相似的基础四国实则差异更大,我们和别的国家无法形成关系稳定的小团体。所以中国未来要体现自己的领导力是一个渐进的过程,更多的是应该先落实在我国自身的行动上,并不是短期内完全领导世界各国。承担领导位置只可能是我国发展的长期愿景,短期目前集中于还要提高我们国家自身的实力上。而除了能否领导的问题,国内还牵扯愿不愿意领导的问题。很多大企业由于之前“以外促内”,是因为《巴黎协定》才积极行动,但是如今美国的退出很可能导致国内许多企业缺乏投资绿色技术,进行清洁能源转型的动力。所以应对气候变化仍需社会各界积极行动才能实现计划的控制温升目标。


中欧合作走向?

而这次特朗普退出《巴黎协定》后,国际对于中欧合作的期待越来越高,傅莎回应说很多方面都有这一期待,但从客观的角度来说,中国的立场一直是和从前美国的立场比较接近,欧盟倡导的自上而下的减排模式和严格长期目标和我国存在根本分歧。中欧如果要加强合作,必然要求双方各自立场有所妥协,而且欧盟的治理体系和内部巨大的协调成本也会影响中欧合作的实效。之后中国和欧洲的合作可能会更多聚焦在欧洲具体的国家上,比如和法、德等国的合作。

(国务院总理李克强在布鲁塞尔欧洲理事会总部同欧洲理事会主席图斯克、欧盟委员会主席容克共同主持第十九次中国-欧盟领导人会晤。)


共同愿景

即使美国的气候政策立场变更,但绿色低碳发展仍是全球大势所趋,其他国家仍在积极展开应对气候变化的合作,国际间积极合作的大趋势会越来越显著。今年的G7峰会,除美国的6国领导人都表态将继续落实《巴黎协定》;第八届彼得斯堡气候对话会议上,中国、欧盟、加拿大代表展开对话,联合推动《巴黎协定》的落实;刚刚结束的G20峰会中除美国外的19国领导人也重申《巴黎协定》是不可逆转的。美国退出《巴黎协定》后,不但世界各国的呼声没有削减,反而显示出越来越强的行动势头。

(中国、欧盟、加拿大三方气候谈判代表合影)

乐观地说,整个多边合作的全球气候治理体系经过几十年的演化和发展,早已成为非常复杂的管理决策系统,涉及经济、政治各个领域。单一国家是否能从这一整套系统中抽离出来?或许并不太现实。但无论美国未来气候政策将走向何方,特朗普政府的立场绝不会是世界的立场,应对气候变化行动的潮流无法阻挡,也不会因为一个人而失败。正如法国总统马克龙所说,其他各国仍然可以团结起来,MAKE OUR EARTH GREAT AGAIN !



Tips:伞形国家(Umbrella Group)是一个区别于传统西方发达国家的阵营划分,用以特指在当前全球气候变暖议题上不同立场的国家利益集团,具体是指除欧盟以外的其他发达国家,包括美国、日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、挪威、俄国、乌克兰。因为从地图上看,这些国家的分布很像一把"",也象征地球环境"保护伞",故得此名。


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