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蓝虹教授:“绿色项目市场化的关键在于政府能动性”

时间:2018-04-19

   蓝虹 畲族,经济学博士,中国人民大学生态金融研究中心副主任,中国人民大学环境学院环境经济与管理系教授、绿色金融博士生导师,中国人民大学财政金融学院教授、绿色金融专业硕士生导师。中国环境科学学会绿色金融分会副主任、中国国际经济学会理事、联合国环境署可持续金融行动机构高级学术顾问、世界银行绿色金融专家、亚洲开发银行绿色金融专家。

  党的十九大报告指出要“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”,并将“发展绿色金融”定位为推进经济绿色发展的重要途径。如何通过绿色金融的手段实现生态环境优化与经济增长并行的可持续增长模式?中国人民大学生态金融研究中心副主任蓝虹日前在接受本报记者专访时表示:“绿色金融是政府规范的市场,所以,金融可以介入到何种程度,在很大程度上取决于地方政府的态度和积极性。青山绿水不会自动转化为金山银山,必须通过政府与金融机构的合力推进。”

  财政无法替代绿色金融对生态文明发展的支持作用

  《金融时报》记者:日前,生态文明纳入我国宪法。作为推进生态文明建设的有力手段,绿色金融具有哪些特点?它与传统金融有什么不同?

  蓝虹:绿色金融是支撑生态文明建设和绿色发展的金融体系,是有别于传统金融的一种新型金融模式。从宏观上说,作为国家宏观调控的工具,绿色金融要求把资源环境的高度稀缺性在金融的资源配置系统中体现出来,帮助实现高度稀缺的生态环境资源的优化配置。从微观上说,绿色金融就是要为具有公共物品属性的生态环保项目融资。

  传统金融与财政的边界是非常清晰的。在传统经济学理论中,由于公共物品供给的外部性特征,公共物品的融资一般只能由财政来承担。所以,为公共物品融资的public finance在中国直接就翻译成了公共财政,其实应该是公共金融学,就是为公共物品融资的科学。传统金融一般只为私人物品融资。

  生态环境保护带有鲜明的公共物品特性,与传统私人物品的供给有着显著的不同。但是,随着全球生态环境问题的加剧,资金需求飞速增加,特别是很多生态环保产品还是全球性公共物品,例如二氧化碳减排等,目前并没有一个全球政府财政可以提供这些全球生态环境公共物品,绿色金融的作用就非常重要了。绿色金融技术,通过合理设计生态环境产品供给方和需求方都认同的收费机制,可以实现跨区域跨时间地沟通和连接生态环境产品的供给方和需求方,从而为推动生态文明建设提供可持续的资金支持。因此,绿色金融对生态文明建设和可持续发展是非常重要的,甚至是财政无法替代的。

  金融是需要回报的,但金融需要回报仅仅是金融存在的条件,而不是金融的本质。金融的本质是什么?第一,金融首先是跨期价值交换;第二,金融可以跨区域地沟通供需双方。绿色金融就是要通过金融手段的跨期和跨区域交易特征,连接生态环境资源的需求方和供给方,实现生态环境资源的市场价值和最优资源配置。青山绿水不会自动地转化为金山银山,必须通过绿色金融手段,才能实现生态环境资源的市场化价值化和产业化,才能让青山绿水不仅转化为金山银山,而且供给青山绿水的产业成为重要的绿色产业,才能实现生态环境优化与经济增长并行的可持续增长模式。

  绿色项目的市场化离不开地方政府的合作

  《金融时报》记者:金融的逐利性和绿色项目的公益性如何辩证统一?

   蓝虹:因为绿色项目具有公共物品的属性,所以绿色金融的需求方往往是通过政府来体现的,因此,绿色项目即使由金融供给,也和供给私人物品是完全不同的形态和模式,是一定要和政府合作才能完成的。

  绿色项目的市场化设计有多种模式。理论上说,一个顶级的绿色金融设计人员应该是可以把所有绿色项目设计成金融可以参与的项目。但这仅仅是理论上的,在现实中,绿色项目设计成金融可介入可开发的项目,不仅需要绿色金融技术专家的设计技术,还需要很多现实的支持条件,不是所有绿色项目都可以设计成金融可以介入和开发的项目。

  在绿色金融技术设计的经典案例中,最著名的是京都议定书框架下的碳金融机制的形成。由于二氧化碳的全球流动性和输送性特征,碳减排是全球公共物品,但目前并没有全球公共财政来对其进行供给,最后是通过京都议定书框架下的碳交易机制来解决这种全球公共物品供给的资金机制。

  在国家级和地区级绿色公共物品供给中,市场化金融化设计目前最常用的有以下模式:

  第一,地方政府以某种闲置资产来换取金融对绿色公共物品的供给,市场和金融投资者通过盘活这些闲置资产来获得绿色项目经营的回报。如张高丽同志任天津市委书记时进行的天津生态城建设。天津生态城的原址是盐碱地加垃圾和污水倾倒地,天津市政府要对其进行治理,但是财政资金有限。在这种情况下,天津市政府将这块盐碱地加垃圾和污水倾倒地的废弃用地30年的经营权通过政府法令的方式转让给了中新天津生态城投资开发公司,承担生态城内道路、交通灯、道路交通线喷涂、道路标识;道路照明;雨水收集系统;污水管网系统;中水管网系统等公共基础设施项目建设。天津市政府通过绿色指标体系对其进行严格监管,包括绿色建筑比例100%,绿色出行大于90%等。天津生态城总投资超过500亿元,全部来自金融资金,没有动用财政。中新天津生态城投资开发公司以项目资产和未来收益为抵押或质押,进行银行贷款、发行绿债等各种金融手段的融资,国家开发银行也对其进行了开发性金融的支持。目前天津生态城运行良好。这种政府以闲置资产换取市场和金融的公共服务供给的设计方式,在国际上非常普遍,例如美国福特岛区域绿色开发项目。

  第二,通过收益者或者污染者付费的模式来获得绿色项目的盈利。污水处理、垃圾处理、脱硫脱硝等领域,主要是通过污染者付费的方式,但是,定价及收费机制都需要地方政府帮助才能实现。我们从这里可以看到金融相对财政在供给公共物品方面的优势——服务与收费的直接对应。但是,这种金融对公共物品的供给和对私人物品的供给是很不一样的。一是公共物品收益外溢的特性,使供给者无法直接收费,必须通过政府帮助代收费用。二是很多绿色公共物品具有自然垄断的特征,例如污水处理厂,因为地下管网的建设必须规划进行,所以在哪里建设运营以及到底建设运营多少公共物品,必须是通过政府规划来规范。三是因为绿色公共物品的收益者是全体居民,包括富人和穷人,而且既然是公共物品,那一定是无论穷人和富人都应该享受的生活必需品,所以不能由供给者直接定价,必须是政府代表全体居民和市场主体协议定价,以保障穷人也能充分享受。

  第三,通过政府采购的模式付费。这是争议最大的一种绿色金融设计技术。既然还是由财政全付费,那么,金融介入的价值体现在什么地方?我认为这种模式的优势有两点,一是给财政购买公共物品提供分期付款。假设一个大型公共绿地公园建设和运营的投资需要8亿元,政府以购买公共服务的方式20年分期付款,每年支付租赁费4000万元,再加上运营费和合理的保本微利,这样政府的财政负担就减轻了。尤其是,很多国家在经济下行时期开展大型公共设施的大规模投资,既增加国民福利,又拉动经济增长。但经济下行时期一般财政收入都不高,这种通过金融介入来分期购买公共服务的方式对于减轻当期的财政负担就格外重要了。二是采取分期购买公共服务的方式,政府每年对社会资本提供的公共服务都要进行严格的检查,只有质量合格了才付费,可以提高公共物品的供给质量。如前面所说的大型公共绿地,如果出现草坪、树木湖泊等质量有问题,政府是可以不付费或者减少租赁费用的。

  第四,通过财政与金融的联合供给。因为绿色项目一般具有公益性特征,收益外溢严重,因此财政与金融的联合供给设计模式就非常普遍。例如,很多地方的生物质能发电其原材料是厨余垃圾,既可以清除垃圾,又可以供给新能源来替代化石能源,所以其绿色环保的公益性收益是很大的。但是,如果由社会资本全产业链供给,很多地方会因为成本太高导致收益无法达到金融资本介入的基础条件,这时,可以采取财政与金融联合供给的模式,由财政负责前端的厨余垃圾收集和运输,由社会资本负责中后端的厨余垃圾转化为沼气及沼气置换天然气等。财政负责前端的厨余垃圾收集与运输,解决了生物质能供给中原材料不足的问题,而且大大降低了社会资本需要投入的成本,其收益得到很大提升,成为金融争抢的绿色项目。

  第五,通过产业链延伸设计。例如,单纯的生态农业可能收益不够高,但是,如果进行产业链延伸设计,例如,将生态农业生态果业与生态教育生态旅游生态养生等相结合,进行产业链的延伸设计,收益就可以大幅提高。

  因为绿色项目种类万千,所以绿色项目市场化的设计方案是多种多样,肯定不限于以上五种类型,但无论哪种设计方案,政府的参与合作是必须的。绿色金融是政府规范的市场,所以,金融可以介入到何种程度,在很大程度上取决于地方政府的态度和积极性。青山绿水不会自动转化为金山银山,必须通过政府与金融机构的合力推进。

  目前,很多银行已经开展了“融资+融智”的模式,将金融服务链延伸到绿色项目市场化设计前端,主动连接绿色金融需求端和供给端,这对绿色金融推进是十分重要的。

  发展绿色金融是防范系统性金融风险的有效手段

  《金融时报》记者:对于全面发展绿色金融,您还有哪些方面的建议?

   蓝虹:我觉得目前还需要对绿色金融有更加全面的认识。中国金融改革的重要任务之一就是防范系统性金融风险,一些学者担心大力推动绿色金融会增加金融风险,但实际上,发展绿色金融正是防范系统性金融风险的有效手段。

  一方面,在环境法律法规日益严格的情况下,金融机构投资项目的环境风险,正在成为新型的金融风险类型,严重威胁着金融机构的投资利益。而如何防范金融机构的环境风险,正是绿色金融的重要内容之一。例如,著名的赤道原则,并不是国际法,它是商业银行在进行项目融资业务时管理环境风险的国际行业标准和指南,它的产生,首先是为了保护银行利益的。因为项目融资业务主要是面向各类大型基础设施,环境风险较高,再加上项目融资业务的无追索权或者有限追索权特性,一旦项目发生环境风险,银行贷款就无法收回,甚至还要承担修复和赔偿责任,因此,2002年10月,荷兰银行和国际金融公司在伦敦主持召开了一个由9个商业银行参加的会议,讨论项目融资中的环境和社会风险问题,最后决定在国际金融公司保全政策的基础上创建一套项目融资业务中管理环境与社会风险的指南,这个指南就是赤道原则。

  另一方面,金融风险产生的重要原因之一是金融资金与实体经济的脱节,而绿色金融最重要的功能就是引导金融资金投向绿色实体经济。通过绿色金融技术的设计,在绿色经济转型期,大量的绿色项目被设计包装后推向市场,与金融资金对接,不仅加强了金融服务实体经济,降低了金融风险,同时还培育了绿色产业,促进了绿色经济转型和可持续发展。

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