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竺效教授就“生态环境治理现代化建设的四个着力点”接受《中国环境报》专访

发布时间:2021-12-06

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《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》明确提出,要提高生态环境治理现代化水平。生态环境治理体系和治理能力现代化(以下简称“生态环境治理现代化”)需要以现代化的环境法治为保障,以有效督促各级政府履行环境保护职责为动能,以发挥市场机制作用引导企业环境守法为激励,以公众依法有效参与环境监督为依靠。这四个维度是生态环境治理现代化建设的重要着力点,该如何协同推进?对此,中国人民大学法学院教授、环境学院副院长竺效接受了《中国环境报》专访。

生态环境法治体系是生态环境治理体系现代化的重要保障

中国环境报:生态环境治理体系和治理能力现代化离不开法治保障,对此您怎么看?

竺效:2019年11月,党的十九届四中全会提出“坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,其中“坚持和完善生态文明制度体系,促进人与自然和谐共生”是重要内容。2018年出台的中共中央、国务院《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》中明确提出,深化生态环境保护管理体制改革,完善生态环境管理制度,加快构建生态环境治理体系,健全保障举措,增强系统性和完整性,大幅提升治理能力。同时提出从5个方面完善生态环境治理体系,其中就包括生态环境保护法治体系。可见,生态环境法治体系与生态环境治理体系相辅相成,生态环境治理体系现代化需要生态环境法治体系的发展,生态环境法治体系的发展为生态环境治理体系现代化提供保障。

生态环境法治体系是生态环境治理体系现代化的重要组成部分。生态环境治理体系现代化需要生态环境法治体系从传统二元结构的法律关系向多元结构的法律关系转变。随着环境法的产生、发展与完善,西方发达国家的环境治理模式也历经了3个阶段的探索,逐步从命令控制模式向自由市场模式转变,然后进入自由市场及政府与市场互动的环境治理模式的探索。

随着环境立法的发展,我国环境治理模式也经历了从政府管制到政府与社会二元合作模式,再到政府、企业、社会公众多元互动模式的转变。这种转变要求对政府权力进行调整,也要求改变政府权力与企业、社会权利之间的关系,由此也亟须从法治体系上进行调整,构建多元法律关系的生态环境法治体系。可见,生态环境治理体系现代化推动着生态环境法治体系的发展完善,生态环境法治体系的现代化是生态环境治理体系现代化的重要组成部分。

从实质关系上看,由于法有目的性价值和工具价值,生态、环境法治首先直接为生态(环境)治理提供正当性保障,并在生态(环境)治理过程中提供效率保障。从形式关系上看,生态环境治理体系的转变是通过法治的形式展现出来的,这体现为不论治理手段和治理主体都需要通过法律规范来进行规定。因此,生态环境法治体系是生态环境治理体系现代化构建的重要保障。

深化生态环境保护督察是构建现代环境治理体系的重点任务之一

中国环境报:深化生态环境保护督察是构建现代环境治理体系的重点任务之一。从“督企”到“以督政促督企”,中央生态环境保护督察不断夯实地方党委政府及相关部门的生态环境保护政治责任。从生态环境法治理念的角度看,这一转变体现了哪些创新?

竺效:为保障中央环境政策得到有效执行,中央层面一直在探寻一种可以有效督促地方环境政策执行行为的机制。中央生态环保督察制度旨在转变我国中央层面的环境监管模式,从以往的“督企”转变为以“督政”促“督企”。从生态(环境)治理理念上看体现了两点创新。

第一,更加突出党委与政府在生态环境治理体系中的领导与主导地位。中央通过生态环境保护督察,压实地方党委和政府的环保责任,使党的领导与政府的主导作用实现了双重价值:一方面,领导与主导生态(环境)治理工作,建设生态文明;另一方面,担负领导与主导责任,监督和督促其履行生态(环境)监管相关职责,在地方党政层面形成生态(环境)保护的合力。

第二,贯彻落实生态环境多元治理体系。中央生态环保督察制度的核心功能为“督政”,并通过“督政”层层传导压力,督促各级党委政府依法“督企”,即以“督政”促“督企”。并在督察过程中广泛吸纳媒体、社会公众等主体的参与,实现社会组织与公众广泛通过监督地方政府环境监管履职和企业环境守法,进而依法有效参与地方生态(环境)治理。

利用市场机制推进企业切实履行生态环境保护主体责任

中国环境报:构建现代环境治理体系要以深化企业主体作用为根本。企业是履行生态环境保护责任的主体,也是市场的主体,近年来出现了哪些利用市场机制推进企业切实履行生态环境保护主体责任的做法?

竺效:目前我国已初步建立环境保护市场政策体系,形成了较为完善的市场机制,其中主要的市场机制包括企业环境信用评价、环境财政补贴、环境税收、排污许可和排污权交易以及环境信贷、环境责任险等。

以企业环境信用评价为例,我国的企业环境信用评价工作试点和实施已经20多年,制度不断深化完善,开展了从政策文件体系到多领域多维度的实践探索。企业环境信用评价以“信用”将政府行政监管结果与市场内在调节相结合,共同作用于企业行为,使其基于“理性经济人”的视角将生态(环境)成本纳入考量,从而选择主动遵守环保法律。一方面对环境信用状况良好的企业,在同等条件下予以优先支持,正向激励企业守法;另一方面通过联合惩戒使失信企业在工商登记、税收征缴、银行贷款等经济活动方面处处受限,负向激励企业守法。

在碳减排领域,我国正在推行碳排放权交易,发挥市场机制的作用,形成合理碳价并向企业传导,促使企业在利益驱动下,淘汰落后产能或加大研发投资,降低排放量。目前国家和地方层面都在积极探索推进碳排放权交易,建立交易市场,完善相关交易制度,保障碳排放权交易市场秩序,切实促进企业履行降碳减排的主体责任。

在绿色金融领域,我国逐步实施了绿色信贷、绿色保险、绿色债券等绿色金融政策。近年来为了应对气候变化,在绿色金融领域出现了大量与减少碳排放有关的金融产品,主要包括碳信贷、碳债券、碳基金、碳互换、碳期货期权、碳远期、碳保险、碳理财等。

概括而言,环境保护市场机制的发展完善,一方面有助于推动企业环保主体责任的落实,另一方面有利于现代环境治理体系的不断健全完善,形成“政府—企业—公众(社会)”互动的新型环保格局。

我国公众参与环境保护取得了长足进步

中国环境报:公众参与是推进环境治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,《环境保护法》中也明确规定了公众参与相关条款。您能否结合案例介绍一下公众参与生态环境保护的主要形式?

竺效:在我国,公众参与环境保护经过多年发展已取得了长足进步。法律法规中关于公众参与的规定不断完善,最为显著的突破是2014年修订的《环境保护法》首次在总则中规定了“公众参与”基本原则,并设立了“信息公开与公众参与”专章,对公众参与作出了具体规定。此后,生态环境部制定了细化规则。与公众参与相关的法律规范还分散在环境单行法及《立法法》《行政许可法》等法律法规中,共同构成了环境保护公众参与的法律制度体系。

公众参与环境保护包括参与环境立法、环境公共事务决策、环境司法、生态环境保护督察等多种形式。必须指出的是,环境信息公开是公众参与环境保护的前提,无论是何种形式的参与,都建立在充分的环境信息公开基础上。

参与立法方面,不论全国性的法律还是地方性立法,立法机关都应向社会公开草案、征求意见。2014年《环境保护法》的修订,开创了立法草案二次公开的先河。实践中,立法机关会充分考虑公众提出的意见和建议,如上海等地进行垃圾分类地方立法时,公众对垃圾分类方法、回收处置等制度设计都充分发表了意见。

就公众参与环境行政(执法)而言,政府部门在规划制定、环评审批、行政处罚等环境行政事务中都会为公众提供参与渠道。以环评为例,现行法对公众参与的时间点、参与方式、参与内容等都有细致的规定,并将公众参与作为审批与否的重要审查因素。

就公众参与司法而言,环境公益诉讼制度不断完善,社会组织提起环境民事公益诉讼的案件数量持续增加,产生了绿孔雀案、腾格里沙漠案等具有重大社会影响和生态(环境)效益的案件。环境司法中陪审员和专家辅助人制度的应用与发展,使得在环境案件审理中,公众发挥着越来越重要的作用。


原文链接:《中国环境报》2021年12月6日